Cultura política e administração pública no Brasil: gramáticas, modelos/mosaicos diante da emergência climática

Resumo

Este ensaio retoma, com finalidade didática e interpretativa, a contribuição de Edson Nunes para a compreensão da cultura política brasileira e a relaciona a diferentes modelos de administração pública. Parte-se das quatro gramáticas propostas pelo autor — clientelismo, corporativismo, insulamento burocrático e universalismo de procedimentos —, compreendidas não como etapas sucessivas, mas como padrões institucionalizados que coexistem, interagem e assumem diferentes configurações segundo os contextos históricos (1). Perspectiva semelhante é adotada em relação à Administração Pública Gerencial, à Administração Pública Societal, ao Novo Serviço Público e à Administração Pública Sustentável: esses modelos não constituem uma sequência evolutiva nem foram integralmente implantados, mas formam um mosaico de concepções e práticas parcialmente incorporadas por governos e organizações. A noção de coprodução do bem público permite avançar na compreensão da complementaridade possível entre modelos e formas diferenciadas de participação (4; 5). Argumenta-se, entretanto, que a emergência climática exige uma recontextualização desse repertório, colocando no centro da administração pública as políticas de mitigação e adaptação. A sociedade de risco global também evidencia os limites do nacionalismo metodológico, enquanto o ambientalismo complexo-multissetorial oferece uma perspectiva matricial para compreender redes abertas e mutáveis de atores, setores e sujeitos articulados em múltiplas escalas (6; 7). A aceleração informacional e a inteligência artificial generativa ampliam essa complexidade, podendo fortalecer tanto forças orientadas à sustentabilidade quanto forças predatórias.

Introdução

Compreender a administração pública brasileira exige mais do que conhecer suas estruturas formais, legislação e reformas administrativas. Entre as normas estabelecidas e as práticas efetivamente observadas existe uma história de relações sociais e políticas que condiciona o funcionamento das instituições. É nesse terreno que se situa uma das contribuições mais importantes de Edson Nunes em A gramática política do Brasil (1).

Nunes propõe quatro padrões institucionalizados de relações entre sociedade e instituições políticas formais: clientelismo, corporativismo, insulamento burocrático e universalismo de procedimentos (1). A noção de gramática é particularmente fértil porque permite compreender diferentes formas pelas quais instituições, ações e expectativas se relacionam, evitando reduzir a formação política brasileira a uma oposição simples entre tradição e modernidade. Como observa Renato Lessa no prefácio à terceira edição, não se trata apenas de sobreposição, mas de “articulação e de desenvolvimento combinado” entre gramáticas (1, p. 7).

Uma perspectiva semelhante pode orientar a compreensão dos modelos de administração pública. Administração Pública Gerencial, Administração Pública Societal, Novo Serviço Público e Administração Pública Sustentável foram formulados em contextos distintos e tiveram diferentes graus e formas de aproximação com governos, organizações e políticas públicas. Neste ensaio, a expressão modelos/mosaicos procura sintetizar a tensão entre construção analítica e configuração empírica: os modelos permitem distinguir ênfases, racionalidades e valores, enquanto, nas organizações e políticas concretas, seus componentes aparecem seletivamente incorporados, combinados e tensionados em configurações que variam segundo instituições, conjunturas e níveis de governo.

A noção de coprodução do bem público acrescenta outra dimensão ao debate. Salm e Menegasso, recorrendo à teoria da delimitação dos sistemas sociais de Guerreiro Ramos, questionam a adequação de um único modelo de administração a uma sociedade multicêntrica e propõem considerar diferentes modelos como estratégias complementares para a coprodução do bem público (4). Mais recentemente, Salm e colaboradores relacionaram coprodução e diferentes tipologias de participação, permitindo distinguir modalidades que variam da manipulação à automobilização comunitária (5).

Entretanto, parte significativa desse repertório foi formulada antes que a emergência climática adquirisse a centralidade atual. Mitigação das mudanças climáticas e adaptação aos seus impactos tornam-se dimensões transversais da administração pública. Ao mesmo tempo, os riscos globais evidenciam a insuficiência do nacionalismo metodológico criticado por Ulrich Beck: eventos manifestam-se territorialmente, mas suas causas e consequências atravessam fronteiras nacionais e político-administrativas (6).

O presente texto possui, portanto, propósito deliberadamente limitado. Não pretende atualizar exaustivamente a literatura sobre cultura política, clientelismo, modelos administrativos, participação ou mudanças climáticas. Busca recontextualizar contribuições selecionadas para compreender como as gramáticas políticas atravessam uma administração pública constituída por mosaicos de modelos, formas de participação e coprodução, atores, setores e escalas de atuação.

A primeira seção retoma as gramáticas de Edson Nunes; a segunda discute quatro referências contemporâneas — Administração Pública Gerencial, Administração Pública Societal, Novo Serviço Público e Administração Pública Sustentável — como modelos analíticos cujos componentes formam, na prática, mosaicos institucionais; a terceira discute sua complementaridade e a coprodução do bem público; a quarta examina diferentes modalidades de participação; a quinta aborda mitigação e adaptação diante da emergência climática; a sexta discute a superação do nacionalismo metodológico; a sétima recupera o ambientalismo complexo-multissetorial como perspectiva matricial e aberta; e a oitava introduz o problema contemporâneo da aceleração informacional e da inteligência artificial.

1. As gramáticas de Edson Nunes: articulação em vez de sucessão

A contribuição de Edson Nunes parte da identificação de quatro gramáticas que estruturam relações entre Estado e sociedade. Embora o clientelismo possua raízes históricas anteriores e as demais gramáticas tenham adquirido expressão institucional especialmente a partir das transformações iniciadas nos anos 1930, isso não significa que uma tenha substituído a outra. Nunes mostra, ao contrário, como corporativismo, insulamento burocrático e universalismo de procedimentos foram incorporados a uma sociedade na qual as relações clientelistas já estavam presentes (1).

Esse aspecto é decisivo para evitar uma interpretação evolucionista. Na conclusão do livro, Nunes afirma que as novas instituições se misturaram às antigas em vez de substituí-las e sustenta que as quatro gramáticas possuem uma “lógica contextual” (1, p. 120). Os mesmos atores podem inclusive recorrer a gramáticas diferentes segundo as circunstâncias.

A imagem adequada é, portanto, menos a de camadas históricas sucessivas do que a de combinações mutáveis.

1.1 Clientelismo: permanências e transformações

Na interpretação de Nunes, o clientelismo constitui uma gramática predominantemente "personalista" (no sentido vulgar do "fulanismo", egocentrismo, não no sentido da filosofia personalista de Emmanuel Mounier), baseada em relações de troca nas quais vínculos pessoais, reciprocidades e assimetrias possuem papel central. Aqui é preciso distinguir entre generalizada e troca específica. Na primeira, as relações criam expectativas que ultrapassam a transação imediata; na segunda, típica idealmente das relações mercantis modernas, a transação tende a encerrar-se com o cumprimento das obrigações.

Nunes observa que, em contextos clientelistas, “as trocas são generalizadas e pessoais” (1, p. 27). Em contraste, o impersonalismo é apresentado como elemento importante tanto do mercado quanto da cidadania: “o impersonalismo constitui um dos fatores básicos do mercado livre e, também, a base da noção de cidadania” (1, p. 28).

Um aspecto importante da contribuição de Nunes é não reduzir o clientelismo ao coronelismo rural ou considerá-lo mero resíduo de uma sociedade arcaica. Renato Lessa destaca precisamente que, como padrão de troca social, o clientelismo pode pertencer à modernidade e coexistir com outras configurações sociais (1, p. 7).

O próprio Nunes observou sua presença nas burocracias e instituições modernas, chegando a afirmar que as instituições estatais estavam de tal maneira impregnadas por trocas de favores que poucos procedimentos burocráticos aconteciam sem uma “mãozinha” (1, p. 33).

Essa apresentação deve, entretanto, ser acompanhada de prudência. O clientelismo constitui, por si só, amplo campo de controvérsias. Bahia (2), ao examinar as raízes e fundamentos da troca política, evidencia a amplitude do fenômeno e a diversidade das interpretações existentes. Não cabe a um ensaio introdutório pretender atualizar esse debate em sua totalidade. A gramática de Nunes é utilizada aqui como instrumento interpretativo, e não como conceito capaz de apreender todas as manifestações do clientelismo contemporâneo.

1.2 Corporativismo: institucionalização e intermediação de interesses

Diferentemente da informalidade predominante das relações clientelistas, o corporativismo institucionaliza relações entre categorias organizadas e Estado. Na experiência brasileira, ganhou especial relevância a partir da década de 1930, associado à regulação das relações entre capital e trabalho e à organização estatal de categorias profissionais.

Nunes o caracteriza como “uma arma de engenharia política dirigida para o controle político, a intermediação de interesses e o controle do fluxo de recursos materiais disponíveis” (1, p. 37) e, em outra passagem, como “uma maneira de lidar com as incertezas do mercado” (1, p. 39).

Entretanto, corporativismo e clientelismo não constituem universos separados. A própria análise de Nunes mostra sua fertilização recíproca. Instituições formalmente corporativas podem ser atravessadas por relações personalistas e mecanismos de patronagem (1).

Nas sociedades democráticas contemporâneas é necessário, além disso, distinguir o corporativismo estatal clássico da legítima organização de interesses. Sindicatos, associações profissionais, entidades empresariais, organizações sociais e outros grupos participam das disputas democráticas. A questão passa a envolver não apenas sua existência, mas as desigualdades de poder e capacidade de influência sobre as decisões públicas.

1.3 Insulamento burocrático: capacidade técnica e poder

O insulamento burocrático procura proteger determinados núcleos administrativos das pressões clientelistas e político-partidárias, favorecendo especialização técnica, continuidade e formulação de políticas consideradas estratégicas.

Entretanto, insulamento não equivale a neutralidade. Nunes afirma expressamente que ele “não é de forma alguma um processo técnico e apolítico” (1, p. 35), pois agências disputam recursos, formam coalizões e dependem de apoios políticos para viabilizar seus projetos.

A tensão permanece atual: como preservar conhecimento especializado e capacidade estatal sem converter autonomia técnica em isolamento burocrático? A complexidade crescente de áreas como regulação econômica, saúde, tecnologia e política climática torna essa questão ainda mais relevante.

1.4 Universalismo de procedimentos: cidadania e impessoalidade

O universalismo de procedimentos ocupa o polo predominantemente impessoal da interpretação de Nunes. Pressupõe normas aplicáveis aos cidadãos independentemente de vínculos pessoais. Concursos, regras públicas, igualdade perante a lei e procedimentos transparentes são manifestações dessa gramática.

Nunes ressalta sua relação com a cidadania e observa que o universalismo, embora não garanta sozinho a democracia, constitui “um dos seus componentes cruciais” (1, p. 23).

Isso não significa que as quatro gramáticas possam ser distribuídas entre duas categorias simples — modernas e tradicionais. Na síntese de Nunes, clientelismo e universalismo ocupam os polos personalista e impessoal, enquanto corporativismo e insulamento burocrático são penetrados por ambos. A operação concreta das gramáticas envolve verdadeira “fertilização cruzada” (1, p. 42-43).

Essa interpretação oferece uma primeira chave para compreender o mosaico institucional brasileiro.

2. Modelos/mosaicos de administração pública: sobreposições e tensões

As quatro referências aqui consideradas — Administração Pública Gerencial, Administração Pública Societal, Novo Serviço Público e Administração Pública Sustentável — foram formuladas em contextos distintos e conferem diferentes ênfases à ação pública. Como construções analíticas, permitem distinguir concepções de Estado, administração, cidadania, participação, eficiência e interesse público. Nas organizações e políticas concretas, porém, seus componentes são seletivamente incorporados e recombinados, produzindo configurações institucionais variáveis.

É nesse sentido que se utiliza a expressão modelos/mosaicos. O primeiro termo remete à construção conceitual; o segundo, às configurações empiricamente observáveis. Uma organização pública pode combinar procedimentos burocráticos e universalistas, instrumentos gerenciais de avaliação, mecanismos participativos e compromissos socioambientais. Essas combinações não são necessariamente harmônicas: podem envolver complementaridades, concorrências e antagonismos.

2.1 A Administração Pública Gerencial: eficiência, desempenho e resultados

Uma das referências mais influentes das reformas administrativas das últimas décadas foi a Administração Pública Gerencial, relacionada internacionalmente ao movimento da New Public Management. No Brasil, seus princípios adquiriram maior expressão institucional durante a reforma do aparelho do Estado realizada no governo Fernando Henrique Cardoso. Em linhas gerais, houve proximidade entre essa orientação e o projeto político-administrativo então conduzido pelo PSDB, sem que isso signifique identificar toda a atuação dos governos do partido com um modelo teórico.

A perspectiva gerencial procurou responder a problemas de rigidez burocrática, custos, baixa eficiência e dificuldades de avaliação da ação estatal. Passaram a adquirir maior importância temas como descentralização, autonomia gerencial, indicadores, avaliação de desempenho e orientação para resultados. Suas dimensões prioritárias aparecem como econômico-financeira e institucional-administrativa (3).

Sua contribuição não deve ser descartada simplesmente porque determinados instrumentos tiveram origem ou inspiração na administração empresarial. Capacidade de planejamento, avaliação, eficiência no emprego de recursos públicos e conhecimento dos resultados das políticas permanecem problemas fundamentais da administração pública. A questão está em saber a quais finalidades esses instrumentos são subordinados.

Uma das limitações da orientação gerencial aparece quando conceitos originados no mercado passam a definir a própria relação entre administração e sociedade. A representação do cidadão como cliente ou consumidor pode reduzir a dimensão política da cidadania. Eficiência, além disso, não constitui valor autossuficiente: uma política pode ser administrativamente eficiente e produzir resultados social ou ambientalmente indesejáveis (9).

A perspectiva gerencial permanece, portanto, presente no mosaico da administração pública, mas seus instrumentos podem adquirir significados diferentes quando recontextualizados por outras concepções de interesse público, participação e sustentabilidade.

2.2 Administração Pública Societal: democratização e participação

Em tensão com a centralidade atribuída à dimensão econômico-gerencial, a Administração Pública Societal enfatiza a dimensão sociopolítica da gestão. Sistematizada por Ana Paula Paes de Paula, encontra antecedentes nas mobilizações sociais e experiências participativas associadas à redemocratização brasileira (3).

Também nesse caso é necessário evitar identificação rígida entre modelo e partido. Algumas características da perspectiva societal encontraram maior proximidade, em linhas gerais, com experiências e políticas desenvolvidas por governos vinculados ao PT, especialmente pela valorização de canais de participação social. Isso não significa que tenha existido uma implantação integral de um modelo societal de administração pública.

Nos materiais que fundamentam este texto, sua dimensão prioritária aparece como sociopolítica, enquanto seu projeto procura repensar as relações entre desenvolvimento, estrutura do aparelho estatal e formas de gestão (3).

Sua contribuição principal consiste em recolocar a democratização das relações entre Estado e sociedade no interior da discussão administrativa. O cidadão não é apenas usuário de serviços ou destinatário de políticas. Pode participar da definição de prioridades, da deliberação e do acompanhamento das decisões públicas.

A participação, entretanto, não resolve automaticamente os problemas da administração. Ela pode assumir formas muito diferentes, variar quanto à distribuição efetiva de poder e conviver com limitações de capacidade administrativa. Além disso, mecanismos participativos podem ser institucionalizados sem necessariamente alterar estruturas decisórias mais profundas. Essa questão será retomada adiante ao discutirmos as tipologias de participação e coprodução.

Gerencial e societal não devem, assim, ser compreendidos simplesmente como modelos antagônicos. A tensão entre eficiência administrativa e participação democrática existe, mas não implica incompatibilidade necessária. Uma política participativamente formulada também precisa possuir capacidade de execução, acompanhamento e avaliação; inversamente, eficiência administrativa não confere, por si mesma, legitimidade democrática a uma decisão.

2.3 Novo Serviço Público: do cliente ao cidadão

Em outro registro do debate, o Novo Serviço Público, associado principalmente a Robert e Janet Denhardt, dirige uma crítica à Nova Gestão Pública a partir da teoria democrática e da cidadania. Não correspondeu, no Brasil, a um projeto político-partidário claramente identificável, permanecendo principalmente como referência acadêmica e normativa.

A mudança de perspectiva é significativa. Em lugar de compreender primordialmente os indivíduos como clientes ou consumidores de serviços governamentais, o Novo Serviço Público recoloca no centro a condição de cidadãos. Salm e Menegasso sintetizam entre seus princípios servir aos cidadãos, privilegiar o interesse público e a cidadania, agir democraticamente e reconhecer a complexidade da accountability (4).

Denhardt e Denhardt caracterizam o interesse público como “resultado do diálogo sobre valores compartilhados” (apud 4, p. 108). A diferença em relação à perspectiva gerencial não é meramente terminológica. Se o interesse público não corresponde simplesmente à agregação de preferências individuais, a função da administração envolve processos de diálogo, mediação e construção coletiva.

Daí a conhecida contraposição entre “guiar” e “servir”. O papel do administrador público não consiste apenas em estabelecer objetivos e utilizar instrumentos para induzir indivíduos e organizações a alcançá-los. Envolve também negociar, mediar e contribuir para a construção de valores compartilhados entre cidadãos e comunidades.

Essa perspectiva aproxima a administração pública das discussões sobre coprodução do bem público. Entretanto, também não deve ser convertida em solução universal. Processos deliberativos e colaborativos coexistem com conflitos, assimetrias de poder e situações nas quais decisões públicas precisam ser tomadas sob restrições legais, técnicas, temporais ou emergenciais. A cidadania não elimina a necessidade de capacidade administrativa, assim como a capacidade administrativa não substitui a cidadania.

2.4 Administração Pública Sustentável: uma perspectiva em construção

A Administração Pública Sustentável situa-se de maneira diferente nesse mosaico. Não corresponde a uma reforma administrativa historicamente implantada nem a um modelo assumido por determinado partido ou governo. Tem sido concebida como perspectiva acadêmica e normativa em construção, associada à participação ecopolítica, à renovação institucional, à multidimensionalidade e à necessidade de incorporar a sustentabilidade às práticas administrativas (8).

Ao mesmo tempo, alguns de seus elementos vêm penetrando as instituições independentemente da adoção explícita do modelo. Legislação, compromissos internacionais e exigências socioambientais vêm obrigando ou induzindo gestores públicos e organizações estatais a incorporar critérios relacionados à sustentabilidade. Assim, também aqui é necessário distinguir a formulação conceitual do modelo das práticas concretas que podem aproximar-se parcialmente dele.

Administração Pública Sustentável historicamente tem ampliada, desde 1972, desde a perspectiva participativa mediante uma dimensão socioambiental (10) e mesmo civilizatória (11). A questão contemporânea, entretanto, tornou-se mais exigente. Sustentabilidade já não pode ser tratada apenas como incorporação da variável ambiental à gestão pública. A emergência climática coloca diretamente para governos e administrações os desafios da mitigação das mudanças climáticas e da adaptação aos seus impactos.

Isso exige recontextualizar a própria ideia de Administração Pública Sustentável. Planejamento, eficiência, participação, cidadania e coprodução continuam relevantes, mas precisam ser pensados diante de limites ecológicos, riscos globais, desigualdades socioambientais e responsabilidades intra e intergeracionais.

Nesse sentido, a perspectiva sustentável não deveria reivindicar a substituição dos modelos anteriores. Instrumentos gerenciais podem ser indispensáveis para medir emissões, acompanhar metas ou avaliar políticas de adaptação; mecanismos societais podem favorecer a participação de populações afetadas; princípios do Novo Serviço Público podem fortalecer cidadania, diálogo e coprodução. A questão decisiva passa a ser como essas capacidades são recontextualizadas e articuladas diante de problemas socioambientais e climáticos.

2.5 Mosaicos, tensões e complementaridades

O mosaico não deve ser entendido como simples mistura. Seus componentes podem estabelecer relações de complementaridade, concorrência e antagonismo: exigências de rapidez e eficiência podem entrar em tensão com processos participativos; regras universais podem confrontar práticas clientelistas; autonomia técnica pode ampliar a capacidade estatal, mas também produzir insulamento; e a participação pode democratizar decisões ou funcionar apenas simbolicamente.

A utilidade dos modelos está, assim, menos em classificar organizações como “gerenciais”, “societais”, vinculadas ao “Novo Serviço Público” ou “sustentáveis” do que em tornar visíveis racionalidades, valores, capacidades e tensões presentes na ação administrativa. Se a sociedade é multicêntrica e os problemas públicos requerem capacidades diferentes, a questão desloca-se da escolha de um modelo supostamente superior para as possibilidades — sempre contingentes e problemáticas — de complementaridade entre formas de administração, organização e participação. É nesse ponto que a contribuição de Guerreiro Ramos, retomada por Salm e Menegasso, amplia a interpretação do mosaico administrativo.

3. Complementaridade e coprodução do bem público

A contribuição de Salm e Menegasso permite aprofundar essa interpretação. Partindo da teoria da delimitação dos sistemas sociais de Guerreiro Ramos, os autores concebem uma sociedade multicêntrica na qual diferentes espaços sociais apresentam necessidades e racionalidades próprias (4).

Daí decorre uma conclusão importante: não é necessário escolher um único modelo de administração pública para toda a sociedade. Os modelos podem constituir estratégias complementares, cada qual com espaços próprios de aplicabilidade. O bem público, nessa perspectiva, pode ser coproduzido em redes das quais participam organizações públicas, outras organizações sociais, comunidades e cidadãos.

Essa complementaridade não significa ecletismo nem harmonia automática. Salm e Menegasso reconhecem diferenças epistemológicas entre os modelos e criticam, por exemplo, a transposição simples das estratégias de mercado para a esfera pública (4).

O problema passa a ser determinar quais formas organizacionais e administrativas são adequadas aos diferentes espaços e finalidades. Em determinadas situações, organizações burocráticas e instrumentos gerenciais podem ser indispensáveis à produção em larga escala; em outras, participação comunitária, deliberação e coprodução podem ser essenciais.

A noção de coprodução amplia, portanto, a compreensão da administração pública. O cidadão não aparece apenas como destinatário de serviços, mas como participante potencial da produção do bem público. Isso exige novas competências dos administradores, incluindo compreensão de processos sociais, liderança e coordenação de redes (4). Ao mesmo tempo, suscita uma questão decisiva: participar de que modo e com que grau de poder? Essa pergunta conduz às diferentes tipologias de participação associadas à coprodução.

4. Participação e coprodução: diferentes graus e significados

Falar genericamente em “participação” pode ocultar diferenças substantivas. Uma instituição pode convidar cidadãos a legitimar decisões previamente tomadas e ainda assim apresentar-se como participativa. Em outro extremo, comunidades podem tomar iniciativas, mobilizar recursos e relacionar-se com o Estado a partir de elevado grau de autonomia.

Salm, Schommer, Menezes e Salm (5), recorrendo às tipologias clássicas de Arnstein, Pretty e White, propõem cinco modelos heurísticos: coprodução nominal, simbólica, funcional, representativa com sustentabilidade e por meio da automobilização comunitária.

Na coprodução nominal, a participação pode assumir caráter manipulativo; na simbólica, existe colaboração sem compartilhamento significativo de poder; na funcional, a participação é orientada principalmente para resultados e eficiência. A coprodução representativa com sustentabilidade envolve sinergia entre aparato estatal, organizações comunitárias e cidadãos como entes políticos orientados ao bem comum. Finalmente, na automobilização comunitária, a iniciativa tende a partir da própria comunidade, sob orientação da democracia participativa (5, p. 19).

Os próprios autores alertam que esses modelos constituem simplificações da realidade, devendo ser complementados por estudos sobre liderança, coordenação, controle e organização das redes de coprodução (5).

Essa ressalva é particularmente importante para o argumento deste ensaio. Nem os modelos administrativos nem as tipologias de participação devem ser convertidos em representações totalizantes da realidade. São instrumentos heurísticos para compreender configurações concretas.

5. Emergência climática: mitigação e adaptação como dimensões da administração pública

A emergência climática modifica profundamente o contexto em que os modelos anteriores foram formulados. Mesmo a Administração Pública Sustentável, tal como inicialmente concebida, necessita ser recontextualizada.

Dois conceitos tornam-se fundamentais: mitigação e adaptação. A mitigação compreende políticas destinadas a reduzir as causas antropogênicas das mudanças climáticas, especialmente emissões de gases de efeito estufa e degradação dos sistemas responsáveis por sua remoção. Políticas energéticas, transportes, uso do solo, agricultura, edificações, resíduos, compras públicas, planejamento urbano e instrumentos econômicos e regulatórios podem participar desse esforço.

A adaptação refere-se à preparação de sociedades, territórios e instituições para impactos climáticos presentes e futuros. Envolve defesa civil, planejamento territorial, infraestrutura, habitação, saúde, segurança hídrica, sistemas de alerta, prevenção de desastres e proteção das populações mais vulneráveis.

A distinção é analítica, pois as políticas concretas podem produzir simultaneamente efeitos de mitigação e adaptação. O importante para a administração pública é reconhecer que a emergência climática atravessa setores administrativos tradicionalmente separados.

A emergência climática recontextualiza as capacidades associadas aos diferentes modelos/mosaicos. Eficiência e avaliação passam a incluir metas climáticas e capacidade adaptativa; participação e cidadania passam a envolver decisões sobre riscos desigualmente distribuídos; coprodução passa a abranger prevenção, preparação e respostas articuladas entre governos, organizações e comunidades. A Administração Pública Sustentável não constitui, assim, um estágio superior aos demais modelos, mas uma perspectiva que os interroga diante de limites ecológicos, riscos globais e responsabilidades intra e intergeracionais.

6. Sociedade de risco global e superação do nacionalismo metodológico

A emergência climática expõe uma contradição ainda mais profunda. As administrações públicas foram historicamente organizadas segundo jurisdições territoriais delimitadas, enquanto os riscos contemporâneos atravessam essas fronteiras.

A contribuição de Ulrich Beck permite compreender essa transformação. No livro World at Risk sobre emergência climática e riscos globais, a passagem da modernização simples para a modernização reflexiva é sintetizada pelas relações sociedade industrial em contexto de sociedade de risco global, nacionalismo metodológico em contexto de cosmopolitismo metodológico e cientifização simples em contexto de cientifização reflexiva (6).

O nacionalismo metodológico torna-se especialmente problemático diante das mudanças climáticas porque a territorialidade dos impactos não coincide com a territorialidade das causas nem com a escala necessária das respostas. Uma enchente, seca ou onda de calor ocorre concretamente em determinado território. Entretanto, o município, região ou país atingido não controla isoladamente os processos econômicos e ecológicos relacionados à transformação climática planetária.

Isso não significa tornar o Estado nacional irrelevante. Pelo contrário, eventos extremos demonstram a importância das capacidades públicas. O que se torna insustentável é imaginar que qualquer nível governamental possa enfrentar isoladamente riscos dessa natureza.

Há também uma transformação da percepção dos riscos. Imagens de cidades inundadas, incêndios, secas e ondas de calor circulam mundialmente quase em tempo real. Eventos distantes são observados por cidadãos que reconhecem a possibilidade de acontecimentos semelhantes em seus próprios territórios. O global transpassa o local e o pessoal.

Os governos (incumbentes) permanecem territorialmente responsáveis perante seus cidadãos, mas muitas das condições que determinam os riscos escapam às suas fronteiras e competências. A superação do nacionalismo metodológico conduz, portanto, não à substituição da escala nacional por outra escala privilegiada, mas à compreensão das interdependências entre escalas globais, nacionais, regionais, locais, comunitárias e pessoais. É nesse ponto que a noção de ambientalismo complexo-multissetorial pode ser retomada e recontextualizada.

7. Ambientalismo complexo-multissetorial como matriz aberta

A noção de ambientalismo complexo-multissetorial pode ser recontextualizada diante desse cenário. É importante, porém, não confundi-la com uma lista definitiva de setores.

Na formulação de 1990, o fenômeno era percebido por meio da crescente diversidade de atores e dos sinais de intercomunicação entre indivíduos e grupos pertencentes a diferentes setores socioculturais. A complexidade era associada às relações de complementaridade, antagonismo e concorrência e à constituição de um sistema aberto (7, p. 179).

A formulação chegava a caracterizar o ambientalismo complexo-multissetorial como “um sistema aberto de valores/práxis” (7, p. 180, citando Viola e Boeira, 1990). As enumerações de setores realizadas em diferentes pesquisas devem, portanto, ser compreendidas como recortes conjunturais, e não como taxonomias permanentes. O próprio percurso histórico mostra variações: diferentes trabalhos identificaram quantidades e composições diversas de setores segundo os objetos e períodos estudados.

A ideia matricial é mais importante do que a enumeração. O ambientalismo complexo-multissetorial pode ser compreendido como uma configuração aberta e adaptativa de atores, sujeitos e organizações que dispõem de meios, poderes, conhecimentos e valores diferenciados e estabelecem relações mutáveis de cooperação, complementaridade, concorrência e antagonismo.

Não parece possível — nem epistemologicamente coerente — pretender apreender essa configuração em sua totalidade. Toda investigação produz recortes de sistemas abertos que continuam modificando-se durante e depois da pesquisa.

Essa abertura já estava implícita na noção de recontextualização utilizada posteriormente: interpretações anteriores podem ser enriquecidas e reinterpretadas sem serem simplesmente substituídas, e o conhecimento permanece aberto a “novas pesquisas, novos olhares” (7, p. 175).

Há ainda um antecedente particularmente significativo para o problema do nacionalismo metodológico. Viola e Leis afirmavam, em 1990, que o projeto ecologista pressupunha institucionalidade “por cima e por baixo do Estado-nação” e uma pluralidade de estratégias segundo comunidades, sociedades e regiões (apud 7, p. 179).

A emergência climática confere novo significado a essa formulação. Essa matriz aberta tornou-se ainda mais dinâmica com a aceleração informacional contemporânea. As tecnologias digitais e a IA generativa não constituem simplesmente novos setores a acrescentar ao ambientalismo complexo-multissetorial; modificam transversalmente os meios pelos quais seus diferentes atores produzem conhecimento, comunicam-se, cooperam e entram em conflito.

8. Aceleração informacional e inteligência artificial: uma nova conjuntura

A emergência climática coincide atualmente com outra transformação de grande alcance: a aceleração da circulação de informações e conhecimentos decorrente da digitalização e, mais recentemente, da inteligência artificial generativa.

Não parece adequado acrescentar a IA como mais um “setor” do ambientalismo complexo-multissetorial. Sua importância é transversal: ela modifica os meios pelos quais os atores se informam, produzem conhecimento, comunicam-se, organizam-se e disputam interpretações da realidade.

As tecnologias digitais podem ampliar capacidades favoráveis à sustentabilidade. Sistemas de monitoramento ambiental, processamento de dados, modelagem climática, previsão de eventos extremos, redes científicas, sistemas de alerta e circulação internacional de conhecimento tornam-se progressivamente mais rápidos e abrangentes. A IA generativa acrescenta possibilidades de localizar, comparar, sintetizar e reorganizar grandes volumes de informação, com potenciais consequências para aprendizagem institucional, educação, planejamento e participação.

Entretanto, essa transformação é profundamente paradoxal. As mesmas tecnologias podem ampliar consumo de energia e recursos, concentração de poder econômico e informacional, vigilância, manipulação política e circulação de desinformação. Podem servir tanto a redes orientadas à sustentabilidade quanto a forças econômicas e políticas predatórias.

A tecnologia, portanto, não possui direção socioambiental predeterminada. Ela atravessa a matriz de relações entre atores, setores, poderes e valores, alterando sobretudo sua velocidade e capacidade de conexão.

Surge daí outro problema para a administração pública: o possível descompasso entre a velocidade das transformações tecnológicas, ambientais e comunicacionais e a velocidade de aprendizagem das instituições. Legislação, burocracias e processos decisórios podem mudar mais lentamente do que os fenômenos que procuram compreender, regular ou administrar.

Uma Administração Pública Sustentável precisa, por isso, desenvolver capacidades reflexivas, adaptativas e de aprendizagem, sem abandonar princípios democráticos, universalismo de procedimentos, transparência e responsabilização.

A perspectiva resultante é simultaneamente multissetorial e multinível. Os riscos e as respostas articulam escalas globais, nacionais, regionais, locais, comunitárias e pessoais. Essas escalas não constituem uma hierarquia simples: iniciativas comunitárias podem adquirir repercussão internacional, decisões globais podem afetar administrações municipais e cidadãos individuais podem participar de redes transnacionais.

A Administração Pública Sustentável passa, assim, a enfrentar um duplo desafio: superar o setorialismo administrativo sem cair na pretensão de controlar a complexidade e superar o nacionalismo metodológico sem desconsiderar a indispensabilidade das instituições territoriais e democráticas existentes.

Conclusões

A releitura das gramáticas políticas de Edson Nunes oferece um ponto de partida particularmente fértil para compreender a administração pública brasileira sem recorrer a interpretações lineares. Clientelismo, corporativismo, insulamento burocrático e universalismo de procedimentos coexistem, combinam-se e tensionam-se segundo diferentes contextos (1). De modo análogo, mas em outro plano analítico, Administração Pública Gerencial, Administração Pública Societal, Novo Serviço Público e Administração Pública Sustentável são mais úteis como referências para interpretar racionalidades e práticas do que como categorias destinadas a classificar organizações concretas. Entre modelos analíticos e experiências institucionais encontram-se mosaicos.

A coprodução do bem público acrescenta uma dimensão importante a essa interpretação. Em uma sociedade multicêntrica, diferentes capacidades administrativas e formas organizacionais podem ser complementares (4). Essa complementaridade, entretanto, não significa harmonia. Também a participação possui significados distintos, podendo variar de modalidades predominantemente instrumentais ou simbólicas até formas de compartilhamento de poder e automobilização comunitária (5). O mosaico administrativo é, portanto, atravessado por cooperação, complementaridade, concorrência e antagonismo.

A emergência climática altera o contexto no qual esse repertório foi construído. Mitigação e adaptação passam a atravessar áreas tradicionalmente separadas da administração e exigem capacidades de planejamento, execução, participação, aprendizagem e coprodução. Nesse sentido, a Administração Pública Sustentável pode ser compreendida menos como outro modelo a ser acrescentado aos anteriores do que como uma perspectiva de recontextualização: eficiência, participação, cidadania e coprodução precisam ser reconsideradas diante de limites ecológicos, riscos globais, desigualdades socioambientais e responsabilidades intra e intergeracionais.

Essa recontextualização também evidencia os limites do nacionalismo metodológico. Os eventos climáticos extremos manifestam-se em territórios determinados, mas suas causas, consequências e respostas possíveis atravessam fronteiras. Superar o nacionalismo metodológico não significa diminuir a importância dos Estados e governos territoriais, mas reconhecer sua inserção em relações multiníveis que articulam dimensões globais, nacionais, regionais, locais, comunitárias e pessoais.

O ambientalismo complexo-multissetorial oferece uma perspectiva para compreender essas articulações sem convertê-las em uma classificação fechada de setores. Trata-se de uma matriz aberta de atores, sujeitos e organizações dotados de meios, poderes, conhecimentos e valores diferenciados, cujas relações e composições se transformam segundo as conjunturas (7). A aceleração informacional e a IA generativa intensificam essa abertura: podem ampliar conhecimento, monitoramento, aprendizagem e articulação em favor da sustentabilidade, mas também fortalecer concentração de poder, desinformação e forças predatórias.

Chega-se, assim, a uma questão diferente daquela que orientou parte do debate sobre reformas administrativas. Em vez de perguntar qual modelo deve substituir os anteriores, importa compreender como gramáticas políticas atravessam modelos/mosaicos administrativos e como diferentes capacidades, formas de participação e escalas de atuação podem ser recontextualizadas diante da emergência climática. O desafio não é produzir um modelo totalizante para uma realidade crescentemente complexa, mas ampliar a capacidade democrática e reflexiva de mitigação, adaptação, aprendizagem e coprodução do bem público em sistemas abertos e em permanente transformação.

Referências

(1) NUNES, Edson. A gramática política do Brasil: clientelismo e insulamento burocrático. 3. ed. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2003.

(2) BAHIA, Luiz Henrique Nunes. O poder do clientelismo: raízes e fundamentos da troca política. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.

(3) PAES DE PAULA, Ana Paula. Por uma nova administração pública: limites e potencialidades da experiência contemporânea. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2005.

(4) SALM, José Francisco; MENEGASSO, Maria Ester. Os modelos de administração pública como estratégias complementares para a coprodução do bem público. Revista de Ciências da Administração, v. 11, n. 25, p. 97-120, set./dez. 2009.

(5) SALM, José Francisco; SCHOMMER, Paula Chies; MENEZES, Elaine Cristina de Oliveira; SALM, Vanessa Marie. Modelos para a coprodução do bem público a partir de tipologias de participação. Organizações & Sociedade, v. 33, n. 115, p. 1-30, 2026. DOI: 10.1590/1984-92302025v33n0012PT.

(6) BECK, Ulrich. World at Risk. Cambridge: Polity Press, 2009.

(7) BOEIRA, Sérgio Luís. Ambientalismo complexo-multissetorial no Brasil: emergência e declínio na década de 1990? Revista Ibero-Americana de Ciências Ambientais, v. 7, n. 3, p. 170-188, 2016.

(8) BOEIRA, Sérgio Luís. Quadros sobre administração pública no Brasil. Material didático, s.d. [manuscrito/material de ensino].

(9) VENTRISS, Curtis. Public Affairs and Democratic Ideals: Critical Perspectives in an Era of Political and Economic Uncertainty. Albany: State University of New York Press, 2021.

(10) McCORMICK, John. Rumo ao paraíso: a história do ambientalismo ambientalista. Rio de Janeiro: Relume-Dumará, 1982.

(11) MORIN, Edgar; HULOT, Nicolas. El año I de la era ecológica. Barcelona: Ediciones Paidós Ibérica, 2008.