Em busca da transparência mediada por inteligência artificial: representações sociais, coprodução e complexidade no governo digital

Objetivo

Analisar/interpretar a atualidade e a capacidade explicativa/compreensiva do referencial teórico-epistemológico empregado na dissertação Representações sociais sobre portais de transparência: um estudo em municípios do Alto Vale do Itajaí/SC, defendida por Lunara Stollmeier Pandini em 2021, diante da passagem do governo eletrônico ao governo digital e da incorporação recente da inteligência artificial aos portais públicos. O artigo procura demonstrar que a Teoria das Representações Sociais, a coprodução do bem público, a teoria da delimitação dos sistemas sociais de Alberto Guerreiro Ramos e o paradigma da complexidade de Edgar Morin não foram superados pelas inovações tecnológicas. Ao contrário, permitem investigar criticamente as novas relações entre municípios, empresas, órgãos de controle, organizações da sociedade civil, cidadãos e sistemas algorítmicos.

Resumo

Em 2021, uma dissertação desenvolvida no Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade Federal de Santa Catarina investigou as representações sociais de prefeitos, de um representante de empresa prestadora de serviços aos órgãos públicos e de integrantes de organizações da sociedade civil acerca dos portais de transparência dos municípios do Alto Vale do Itajaí. A pesquisa foi realizada durante a pandemia de Covid-19, quando a digitalização das relações entre Estado e sociedade passava por uma aceleração ainda difícil de dimensionar. Cinco anos depois, os portais municipais estão inseridos em um ecossistema mais amplo, constituído por serviços digitais, interoperabilidade de dados, políticas nacionais de governo digital, proteção de dados pessoais, empresas de tecnologia e, mais recentemente, sistemas de inteligência artificial. Este artigo sustenta que essas transformações não tornaram obsoleto o referencial teórico da dissertação. A Teoria das Representações Sociais continua necessária para compreender como diferentes atores constroem os sentidos de transparência, confiança e participação; a coprodução permite investigar a pluralidade de atores envolvidos na produção da infraestrutura digital; Guerreiro Ramos oferece critérios para distinguir eficiência instrumental e finalidades substantivas; e Morin possibilita religar as dimensões políticas, tecnológicas, econômicas, organizacionais e cognitivas do fenômeno. A análise propõe compreender a transparência pública digital não como uma propriedade técnica dos portais, mas como um processo sociotécnico, sociocognitivo e político. O caso de Rio do Sul, onde uma ferramenta de inteligência artificial passou a mediar consultas ao Portal da Transparência, evidencia a atualidade do problema e abre uma nova agenda de pesquisa sobre inteligibilidade, explicabilidade, contestabilidade, responsabilidade e democracia.

Introdução

Em 2021, Lunara Stollmeier Pandini defendeu, no Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade Federal de Santa Catarina, a dissertação Representações sociais sobre portais de transparência: um estudo em municípios do Alto Vale do Itajaí/SC. A pesquisa, orientada por mim, teve como objetivo interpretar as representações sociais de prefeitos, de um representante de empresa prestadora de serviços aos órgãos públicos e de membros de organizações da sociedade civil a respeito dos portais de transparência do Poder Executivo, compreendidos como parte de um conjunto mais amplo de estratégias de ampliação da democracia (1).

A formulação do objeto continha uma característica que se revelou decisiva para sua atualidade. A dissertação não se limitou a verificar se os municípios publicavam dados exigidos pela legislação, tampouco tratou os portais como ferramentas tecnologicamente neutras. Procurou compreender como diferentes atores sociais representavam a transparência, quais responsabilidades atribuíam ao Estado, ao mercado e à sociedade civil e em que medida a divulgação das informações públicas poderia contribuir para a participação, o controle social e o aprofundamento democrático.

A pesquisa foi realizada durante a pandemia de Covid-19. Naquele momento, o distanciamento social dificultava o trabalho de campo, mas, simultaneamente, acelerava o próprio fenômeno investigado. Serviços públicos, reuniões, solicitações administrativas e diferentes formas de comunicação com o Estado migravam para o ambiente digital. A pandemia foi, portanto, uma limitação metodológica e uma transformação histórica do objeto de estudo. A pesquisadora observava os portais municipais no momento em que eles começavam a deixar de ser apenas locais de publicação de informações para integrar uma infraestrutura mais abrangente de relações digitais entre Estado e sociedade.

Desde então, a transformação prosseguiu. A Lei nº 14.129, de 29 de março de 2021, estabeleceu princípios, regras e instrumentos para o governo digital e para o aumento da eficiência pública, relacionando digitalização, simplificação, plataformas de acesso, transparência e participação dos cidadãos (2). A Lei de Acesso à Informação permaneceu como uma das bases normativas desse processo, mas a transparência passou a coexistir de maneira mais intensa com serviços digitais, compartilhamento de dados, proteção da privacidade, interoperabilidade, automação e inteligência artificial (3).

Diante dessas mudanças, seria possível supor que uma dissertação sobre “portais eletrônicos”, realizada entre 2020 e 2021, teria envelhecido rapidamente. Essa conclusão, entretanto, confundiria o suporte tecnológico observado com o problema teórico investigado. Os portais mudaram, as bases de dados tornaram-se mais integradas e as interfaces começaram a incorporar recursos de inteligência artificial, mas permanecem as questões fundamentais: o que diferentes atores entendem por transparência? Quem produz as informações e as categorias por meio das quais elas se tornam acessíveis? Quais interesses e racionalidades orientam os sistemas? Quem consegue compreender e utilizar os dados? Como o cidadão pode questionar uma informação, corrigir um erro ou contestar uma decisão automatizada?

A hipótese defendida neste artigo é que as transformações ocorridas desde 2021 não tornaram obsoleto o referencial da dissertação. Ao contrário, tornaram ainda mais visível sua capacidade explicativa/compreensiva e crítica. A Teoria das Representações Sociais, a coprodução do bem público, a teoria da delimitação dos sistemas sociais de Guerreiro Ramos e o paradigma da complexidade de Edgar Morin permitem formular perguntas que abordagens exclusivamente técnicas dificilmente formulariam. O desafio não consiste em substituir esse referencial, mas em fazê-lo trabalhar sobre uma realidade historicamente transformada.

1. O que mudou desde 2021: do portal ao ecossistema digital

No contexto em que a dissertação foi produzida, a noção de governo eletrônico designava predominantemente a utilização das tecnologias de informação e comunicação para divulgar informações, oferecer serviços e ampliar as possibilidades de interação entre governos e cidadãos. Os portais municipais eram uma das expressões mais visíveis desse processo. Embora já existissem sistemas integrados, empresas fornecedoras de tecnologia e bases administrativas digitalizadas, a interface pública ainda era representada principalmente pela imagem de um portal: um local virtual no qual o cidadão deveria localizar menus, selecionar categorias, interpretar termos administrativos e encontrar os dados procurados.

A passagem ao governo digital não significa apenas que mais serviços passaram a ser realizados pela internet. Ela envolve uma reorganização mais abrangente da administração pública em torno de dados, plataformas, identidade digital, interoperabilidade, serviços integrados e automação. O cidadão já não se relaciona apenas com uma página eletrônica que publica informações. Ele interage com uma infraestrutura que pode reunir cadastros, interpretar solicitações, compartilhar dados entre órgãos, produzir respostas automáticas e orientar decisões administrativas.

Essa transformação não elimina as antigas dificuldades. Um portal pode disponibilizar grande quantidade de informações e continuar sendo incompreensível para parte da população. Uma plataforma pode simplificar o acesso a determinado serviço e simultaneamente excluir pessoas que não possuem equipamentos adequados, competências digitais, domínio da linguagem administrativa ou condições de acompanhar procedimentos integralmente on-line. Do mesmo modo, a integração de dados pode favorecer a eficiência e produzir novos riscos relacionados à privacidade, à segurança, à vigilância e ao uso de informações pessoais.

Por isso, a passagem do governo eletrônico ao governo digital não deveria ser descrita como uma evolução linear em que sistemas mais recentes necessariamente substituem formas anteriores por soluções superiores. Os novos arranjos incorporam problemas antigos, resolvem alguns deles e produzem outros. A tecnologia amplia possibilidades de acesso, mas também pode ampliar assimetrias. A automação reduz determinadas barreiras e introduz novas opacidades. A integração entre órgãos facilita serviços e concentra infraestruturas. A inteligência artificial pode traduzir categorias administrativas para a linguagem cotidiana, mas o cidadão pode não saber como a pergunta foi interpretada, quais dados foram selecionados ou quem responde por um eventual erro.

Essa ambivalência aproxima o problema do paradigma da complexidade. Morin sustenta que conhecer um fenômeno exige relacioná-lo ao seu contexto, às suas múltiplas dimensões e às interações pelas quais as partes modificam o todo e são por ele modificadas (4). O governo digital não é exclusivamente tecnológico, administrativo ou jurídico. É, ao mesmo tempo, político, econômico, organizacional, cognitivo, cultural e social. Não pode ser compreendido isolando o cidadão da tecnologia, a tecnologia das organizações públicas, as organizações das empresas desenvolvedoras, as empresas dos mercados tecnológicos ou todos esses atores das desigualdades sociais e das culturas políticas nas quais atuam.

O portal, portanto, deve ser recolocado dentro de uma ecologia de relações. Em lugar de perguntar apenas se determinado portal é transparente, torna-se necessário investigar os processos sociais, institucionais, tecnológicos e cognitivos que produzem ou dificultam a transparência.

2. A atualidade da Teoria das Representações Sociais

A Teoria das Representações Sociais, formulada por Serge Moscovici, constituiu a principal referência teórica da dissertação. As representações sociais não são simples opiniões isoladas nem cópias individuais de uma realidade exterior. Elas são construções de sentido socialmente produzidas e compartilhadas, pelas quais grupos e sujeitos tornam familiar aquilo que lhes parece desconhecido, classificam fenômenos, atribuem responsabilidades e orientam suas práticas (5).

A atualidade dessa abordagem torna-se evidente quando se observa que “transparência” não possui o mesmo significado para todos os atores. Para um gestor municipal, ela pode ser representada principalmente como cumprimento de exigências legais e dos critérios estabelecidos pelos órgãos de controle. Para uma empresa de tecnologia, pode estar associada à capacidade do sistema de organizar dados e disponibilizá-los adequadamente. Para uma organização da sociedade civil, pode significar a possibilidade de fiscalizar receitas, despesas, licitações e políticas públicas. Para um cidadão, entretanto, a transparência pode depender de uma experiência muito mais concreta: conseguir localizar uma informação, compreendê-la, saber quem é responsável e utilizar esse conhecimento para solicitar uma providência ou questionar o poder público.

Nenhuma dessas representações é produzida isoladamente. Elas circulam entre administrações, órgãos de controle, empresas, meios de comunicação, organizações sociais e conversações cotidianas. Índices, selos, rankings e legislações também participam desse processo, porque institucionalizam determinados critérios de “boa transparência”. Ao mesmo tempo, experiências de dificuldade, desconfiança ou impossibilidade de obter respostas podem produzir representações muito diferentes daquelas expressas pelas avaliações formais.

A introdução da inteligência artificial acrescenta uma dimensão inédita. Sistemas algorítmicos produzem representações computacionais dos dados e oferecem respostas formuladas em linguagem aparentemente conversacional. Essas representações computacionais não se confundem com representações sociais. Entretanto, ambas passam a interagir. Uma pergunta formulada por um cidadão é interpretada pelo sistema, convertida em operações de busca, associada a determinadas bases de dados e transformada numa resposta. Essa resposta pode posteriormente integrar conversações, avaliações políticas e processos de confiança ou desconfiança em relação à administração.

Configura-se, assim, uma relação recursiva: as representações sociais orientam as perguntas dirigidas aos sistemas; os sistemas interpretam essas perguntas e produzem respostas; as respostas circulam socialmente e podem modificar as próprias representações. A TRS continua atual precisamente porque permite compreender que a transparência não se encontra pronta dentro da tecnologia. Seu sentido é construído nas relações entre sujeitos, grupos, instituições, informações e experiências.

3. Da coprodução do bem público à coprodução digital

A dissertação também aproximou a transparência da noção de coprodução do bem público. Na formulação de José Francisco Salm, coproduzir significa compartilhar responsabilidades e poder entre agentes públicos, agentes privados e cidadãos na produção de bens e serviços públicos (6). Essa perspectiva permitiu compreender que a transparência não depende apenas da decisão unilateral de um governo de publicar informações. Ela envolve produção, organização, avaliação, utilização e circulação de informações por uma multiplicidade de atores.

As experiências dos observatórios sociais já demonstravam que organizações da sociedade civil não eram receptoras passivas dos dados governamentais. Elas participavam do controle social, formulavam critérios, interpretavam documentos, cobravam órgãos públicos e coproduziam informações relevantes para a accountability (7). A transformação digital ampliou essa constelação de atores. Associações municipais, tribunais de contas, controladorias, empresas de software, organizações sociais, gestores públicos e usuários passaram a participar, de maneiras desiguais, da construção dos sistemas por meio dos quais a transparência se realiza.

Pesquisas contemporâneas confirmam que a digitalização pode ampliar as possibilidades de coprodução, mas não assegura, por si mesma, participação substantiva. O estudo de Scupola e Mergel sobre a transformação digital da administração pública dinamarquesa mostrou que a coprodução envolve diferentes níveis de governo e partes interessadas e pode gerar valor econômico, administrativo, social e valor para o cidadão (8). Uma revisão recente de Palumbo e Fakhar Manesh, baseada em 58 trabalhos, caracteriza a coprodução digital como apoiada por uma infraestrutura sociotécnica e alerta para desafios éticos relacionados à transparência, à acessibilidade, à autenticidade e à própria produção de valor público (9).

Contudo, é necessário distinguir duas formas de coprodução que podem coexistir sem serem equivalentes. A primeira é a coprodução da infraestrutura da transparência: municípios, órgãos de controle, associações e empresas participam da configuração dos portais, dos bancos de dados, dos critérios de avaliação e das interfaces. A segunda é a coprodução democrática da transparência: cidadãos e organizações sociais participam da definição do que deve ser divulgado, de como as informações devem ser apresentadas, de sua fiscalização e da transformação das práticas públicas.

Pode haver intensa cooperação tecnológica entre governos e empresas sem que os cidadãos participem substantivamente. Uma plataforma tecnicamente integrada não constitui, por esse motivo, uma experiência democrática de coprodução. Essa distinção impede que qualquer interação entre organizações seja automaticamente apresentada como participação cidadã.

4. Guerreiro Ramos e a política cognitiva das plataformas públicas

A presença de empresas prestadoras de serviços na pesquisa de Pandini poderia parecer secundária se os portais fossem concebidos como produtos exclusivamente municipais. Os desenvolvimentos posteriores mostram o contrário. A empresa fornecedora não apenas escreve códigos ou armazena dados. Ao definir menus, campos de busca, categorias, filtros e formas de visualização, participa da construção da arquitetura cognitiva por meio da qual o cidadão conhece a administração.

Esse problema pode ser analisado à luz de Alberto Guerreiro Ramos. Em A nova ciência das organizações, o autor critica a expansão da racionalidade instrumental para domínios da vida humana que não deveriam ser regulados exclusivamente pelos critérios do cálculo, da eficiência e do mercado. Em contraposição, a racionalidade substantiva recoloca em primeiro plano as finalidades humanas, éticas e políticas das organizações e das relações sociais (10).

Aplicada ao governo digital, essa distinção não autoriza uma rejeição simplificadora da eficiência tecnológica. Um sistema público precisa funcionar, processar informações corretamente e utilizar os recursos disponíveis de maneira responsável. A questão é se a eficiência se transforma no critério dominante ou se permanece subordinada a finalidades substantivas, como cidadania, autonomia, equidade, direitos, participação e bem comum.

Uma plataforma pode atender aos requisitos técnicos e legais de transparência sem ser compreensível para as pessoas afetadas. Pode publicar bancos de dados completos sem oferecer condições para que o cidadão reconheça o significado das informações. Pode disponibilizar respostas automáticas sem informar quais fontes foram consultadas, como uma interpretação foi produzida ou a quem deve ser dirigido um recurso.

É nesse ponto que a noção guerreiriana de política cognitiva adquire nova atualidade. Toda organização participa da produção e da delimitação de formas socialmente legítimas de conhecer a realidade. Um portal exerce política cognitiva quando estabelece categorias, vocabulários, prioridades de busca e maneiras de apresentar receitas, despesas, contratos e políticas públicas. Com a inteligência artificial, essa política cognitiva passa a operar também na mediação da linguagem. O sistema interpreta o que o cidadão perguntou, associa a pergunta a determinadas categorias administrativas e organiza a resposta que será apresentada.

A questão deixa de ser somente quem possui os dados. Torna-se necessário perguntar quem define as categorias pelas quais esses dados são conhecidos, que interpretações o sistema favorece, quais alternativas permanecem invisíveis e quem pode revisar a resposta. A racionalidade instrumental ocupa-se da velocidade, da precisão e da economia de recursos. A razão substantiva exige perguntar se a pessoa permanece sujeito da relação ou se é reduzida à condição de usuária de uma arquitetura que não pode compreender nem contestar.

5. O Alto Vale do Itajaí como observatório longitudinal

Os municípios investigados na dissertação oferecem uma oportunidade particularmente fértil para um estudo longitudinal. O trabalho de campo de 2020–2021 registrou representações sociais da transparência no momento da pandemia e da aceleração da digitalização. Os anos seguintes permitem observar a transformação material dos próprios objetos em torno dos quais aquelas representações se constituíram.

Um dos achados da pesquisa foi a relação entre o porte dos municípios, a complexidade administrativa, a formação e a experiência dos gestores e o desenvolvimento das ações de transparência. Esse resultado não deve ser convertido automaticamente em relação causal, mas oferece uma hipótese comparativa importante. Municípios menores podem dispor de equipes reduzidas, menor especialização técnica e maior dependência de fornecedores externos. Municípios maiores, por sua vez, podem possuir mais recursos e capacidade administrativa, sem que isso assegure necessariamente participação ou inteligibilidade.

A Estratégia Nacional de Governo Digital para 2024–2027 reconhece que a transformação digital deve abranger diferentes níveis federativos e prevê apoio aos municípios, qualificação dos servidores, melhoria dos serviços, ampliação da transparência e fortalecimento da governança digital (11). O Mapa de Governo Digital, mantido pela Secretaria de Governo Digital, reúne indicadores sobre infraestrutura, governança, pessoas, serviços e processos de tecnologia da informação e comunicação nos municípios (12). Esses instrumentos não existiam da mesma forma quando Pandini realizou sua pesquisa e oferecem novas possibilidades de contextualização, embora não devam ser utilizados para “validar” retrospectivamente as representações sociais encontradas. Indicadores institucionais e representações sociais são objetos epistemologicamente distintos, que podem ser colocados em diálogo sem serem confundidos.

A Associação dos Municípios do Alto Vale do Itajaí também ocupa uma posição relevante. A documentação de seus colegiados registra a circulação regional de temas como Lei Geral de Proteção de Dados, SIAFIC, e-Sfinge, Carta de Serviços, Programa Nacional de Transparência Pública e aperfeiçoamento dos portais. Em maio de 2024, uma reunião do Colegiado de Controle Interno incluiu na pauta as melhorias dos portais de transparência com a participação de prestadores de serviços (13).

Esse registro confirma que a transparência municipal não é produzida apenas na relação entre cada prefeitura e seus cidadãos. Existe uma rede regional de circulação de conhecimentos, normas, modelos e soluções tecnológicas. A AMAVI situa-se entre as capacidades administrativas dos municípios e as exigências dos órgãos estaduais e nacionais. As empresas de tecnologia, por sua vez, participam diretamente dos processos de aperfeiçoamento das interfaces. A configuração regional aproxima-se, portanto, de uma sociedade multicêntrica na qual organizações estatais, mercantis e da sociedade civil interagem, sem que suas racionalidades e seus recursos se tornem equivalentes.

6. Rio do Sul e a entrada da inteligência artificial na transparência municipal

Rio do Sul oferece um caso especialmente expressivo da transformação ocorrida desde 2021. Em 2025, o Portal da Transparência do município incorporou uma interface de inteligência artificial desenvolvida pela IPM Sistemas, denominada Dara. Segundo a empresa, a ferramenta permite que o cidadão formule perguntas em linguagem natural, que são processadas e relacionadas às informações existentes nas bases do portal. A IPM apresentou Rio do Sul como o primeiro município brasileiro a utilizar essa inteligência artificial para facilitar pesquisas de transparência pública e informou, no lançamento, que a funcionalidade ainda se encontrava em fase de testes (14).

A afirmação de pioneirismo é da própria empresa e deverá ser confrontada com fontes independentes numa pesquisa acadêmica. Mesmo com essa cautela, a existência da ferramenta pode ser verificada no portal municipal e representa uma mudança qualitativa importante. Em 2021, o cidadão precisava compreender antecipadamente parte da linguagem administrativa e localizar menus, filtros ou tabelas. Com a nova interface, pode formular perguntas em linguagem cotidiana sobre despesas, diárias, licitações, receitas, contratos ou servidores.

A inovação pode reduzir uma das barreiras identificadas pela dissertação: a distância entre a organização administrativa das informações e a capacidade dos cidadãos de localizá-las e compreendê-las. Entretanto, a solução produz novas questões. Como o sistema interpreta perguntas ambíguas? Quais bases consulta? Como seleciona os resultados? A resposta indica suas fontes? O cidadão consegue perceber omissões ou equívocos? Há um procedimento acessível para questionar a resposta? Quem assume a responsabilidade por eventuais erros: o município, a empresa, os gestores da base de dados ou os responsáveis pelo modelo?

Surge ainda um problema de representação institucional. Quando uma inteligência artificial inserida no portal municipal responde ao cidadão, quem ele imagina estar falando? A prefeitura, a empresa, a base de dados ou uma entidade autônoma chamada “Dara”? Administrativamente, a responsabilidade pode ser definida por contratos e normas. Do ponto de vista das representações sociais, contudo, importa saber a quem o cidadão atribui confiança, autoridade e responsabilidade.

O caso permite formular uma pergunta que não poderia aparecer da mesma maneira em 2021: em que medida empresas privadas de tecnologia se tornam coprodutoras não apenas dos serviços digitais municipais, mas das condições cognitivas pelas quais os cidadãos conhecem e representam a administração pública?

7. Transparência, explicabilidade, compreensibilidade e contestabilidade

A transparência algorítmica não pode ser reduzida à publicação do código-fonte ou de documentos técnicos. Esses elementos podem ser importantes para especialistas, auditorias e órgãos de controle, mas não asseguram que pessoas afetadas por um sistema compreendam o que ocorreu em seu caso concreto.

Pesquisa realizada no Chile por Correa e colaboradores, com seis grupos focais e atividades de design participativo envolvendo 48 participantes, identificou três dimensões articuladas da transparência algorítmica no setor público: uma dimensão informacional, relacionada à clareza das informações; uma dimensão relacional, ligada à interação compreensível entre pessoas e sistemas; e uma dimensão institucional, relacionada à supervisão, responsabilidade e possibilidade de questionar decisões. Os participantes não reivindicaram apenas mais informações, mas caminhos claros para contestar resultados produzidos por sistemas algorítmicos (15).

Esse resultado ajuda a distinguir quatro dimensões que não formam necessariamente uma sequência linear: visibilidade, compreensibilidade, explicabilidade e contestabilidade. Uma informação pode estar visível e permanecer incompreensível. Um sistema pode oferecer uma explicação e não permitir que o cidadão conteste a decisão. A transparência democrática exige, portanto, mais do que tornar dados disponíveis. Exige condições sociais e institucionais para compreendê-los, relacioná-los às decisões públicas, identificar responsabilidades e questionar seus efeitos.

A contestabilidade é especialmente importante porque devolve o problema ao campo político. Uma decisão tecnicamente explicada pode continuar sendo autoritária se a pessoa afetada não possuir canais para apresentar outras informações, solicitar revisão ou obter uma resposta humana. O cidadão não deveria ser tratado apenas como destinatário de explicações produzidas pelo sistema, mas como sujeito capaz de interrogar, questionar e participar da transformação das práticas administrativas.

8. A complexidade como método para a compreensão do fenômeno

A contribuição de Morin não consiste simplesmente em afirmar que o governo digital é “complexo”, expressão que poderia ser utilizada apenas como sinônimo de complicado. O paradigma da complexidade propõe enfrentar as separações que impedem a compreensão do fenômeno, sem dissolver as diferenças entre suas dimensões.

A transparência digital reúne relações simultaneamente complementares e antagônicas. A publicidade dos atos administrativos deve conviver com a proteção dos dados pessoais. A integração tecnológica pode ampliar a eficiência e aumentar a dependência de fornecedores privados. A inteligência artificial pode facilitar a compreensão e introduzir mediações opacas. A padronização pode reduzir custos e desconsiderar condições locais. A digitalização pode ampliar o acesso de alguns grupos e excluir pessoas que dependem do atendimento presencial.

Essas tensões não constituem anomalias que desapareceriam com o aperfeiçoamento técnico. Elas fazem parte do próprio processo. A transparência relaciona-se dialógica e contraditoriamente com privacidade, segurança, eficiência, participação, autonomia e controle. Uma abordagem complexa não precisa escolher previamente um dos polos, mas investigar como eles se associam, se limitam e se transformam mutuamente em cada contexto.

Também aparecem relações recursivas. Os cidadãos modificam os serviços por meio de suas solicitações, reclamações, usos e formas de participação, enquanto as plataformas modificam os modos pelos quais eles percebem o Estado, formulam demandas e compreendem direitos. Empresas desenvolvem soluções para responder a exigências públicas, mas as possibilidades oferecidas por suas tecnologias também influenciam as escolhas dos gestores. Índices de transparência avaliam os portais, enquanto as administrações reorganizam suas práticas para responder aos próprios critérios dos índices.

A complexidade permite, assim, compreender uma ecologia da transparência digital. Nela, nenhum ator controla isoladamente todo o processo, embora os atores possuam poderes muito desiguais. A interdependência não elimina conflitos, interesses econômicos ou assimetrias cognitivas. Ao contrário, torna necessário investigá-los.

9. Uma hipótese teórica para a continuidade da pesquisa

A análise desenvolvida permite formular uma hipótese mais abrangente do que a simples atualização tecnológica da dissertação: A transparência pública digital não constitui uma propriedade técnica dos portais, mas um processo sociotécnico, sociocognitivo e político, coproduzido por atores estatais, empresariais e da sociedade civil. A transformação digital e a inteligência artificial podem ampliar o acesso e a inteligibilidade das informações públicas, mas também introduzem novas mediações, dependências e opacidades. Sua contribuição democrática depende, portanto, não apenas da eficiência instrumental das tecnologias, mas das condições substantivas de compreensão, autonomia, participação, responsabilização e contestação oferecidas aos cidadãos.

Essa hipótese não poderia ser formulada exatamente dessa maneira em 2021, porque parte do fenômeno ainda não existia ou não havia adquirido a atual visibilidade. Contudo, ela não rompe com o trabalho anterior. Nasce das questões que a dissertação já havia formulado sobre representações sociais, integração de atores, coprodução, responsabilidades compartilhadas e aprofundamento democrático.

Uma nova pesquisa poderia revisitar os municípios do Alto Vale do Itajaí e comparar suas condições atuais considerando porte populacional, capacidade administrativa, fornecedores tecnológicos, configuração dos portais, oferta de serviços digitais, desempenho nas avaliações institucionais, mecanismos de participação, acessibilidade, presença ou ausência de inteligência artificial e canais de contestação. Entretanto, a comparação documental deveria ser acompanhada por uma retomada qualitativa do campo. Não bastaria verificar o que os sistemas oferecem. Seria necessário compreender como gestores, empresas, controladores, organizações sociais e cidadãos representam e vivenciam essas transformações.

O estudo longitudinal também permitiria observar continuidades e mudanças nas representações dos atores entrevistados. O que significava transparência durante a pandemia? O que significa depois da Lei do Governo Digital, da LGPD, da expansão das plataformas e da incorporação da inteligência artificial? Os cidadãos percebem as novas ferramentas como ampliação da transparência ou apenas como novos mecanismos administrativos? Confiam nas respostas oferecidas? Sabem que existe mediação empresarial? Conseguem identificar quem deve ser responsabilizado?

Considerações finais

As inovações tecnológicas ocorridas desde 2021 não tornaram obsoleto o referencial teórico-epistemológico da dissertação de Pandini. Em vários aspectos, tornaram mais evidente sua capacidade heurística.

A Teoria das Representações Sociais continua necessária porque os sentidos de transparência, confiança, eficiência, participação e inteligência artificial são socialmente construídos. A coprodução ganhou atualidade porque as infraestruturas digitais resultam da participação desigual de governos, empresas, órgãos de controle, associações, organizações sociais e cidadãos. Guerreiro Ramos tornou-se ainda mais relevante porque a expansão da automação exige distinguir eficiência instrumental e finalidades substantivas. Morin oferece um método para religar dimensões que abordagens especializadas tendem a separar e para compreender as ambivalências, interdependências e recursividades do governo digital.

Isso não significa conservar o quadro conceitual congelado. O referencial precisa dialogar com os novos problemas da proteção de dados, da inclusão digital, da interoperabilidade, das plataformas, da explicabilidade, da contestabilidade e da inteligência artificial. Atualizar um referencial, entretanto, não é substituí-lo sempre que surge uma nova tecnologia. É avaliar se seus conceitos continuam capazes de formular perguntas relevantes diante de uma realidade transformada.

O estudo iniciado em 2021 pode, portanto, adquirir uma nova dimensão. O Alto Vale do Itajaí pode ser compreendido como um observatório longitudinal da passagem dos portais eletrônicos para ecossistemas digitais e, mais recentemente, para formas de transparência mediadas por inteligência artificial. Essa continuidade permitiria mostrar que a mudança tecnológica não elimina os problemas políticos, cognitivos e organizacionais. Frequentemente, apenas os reconfigura.

A questão decisiva já não é somente saber se os governos publicam informações. É compreender quem produz as condições pelas quais essas informações se tornam visíveis, inteligíveis e questionáveis. Entre o dado público e o cidadão existe uma arquitetura institucional e tecnológica. Quando essa arquitetura incorpora inteligência artificial, ela pode aproximar linguagem cotidiana e informação administrativa, mas também passa a interpretar, selecionar e organizar aquilo que será conhecido.

Por isso, a transparência democrática não poderá ser avaliada apenas pela quantidade de dados disponibilizados, pela maturidade tecnológica ou pela rapidez das respostas. Ela dependerá da possibilidade de os cidadãos compreenderem o que o Estado faz, reconhecerem quem responde por suas decisões, participarem da produção dos serviços públicos e contestarem aquilo que os afeta. É nessa passagem da mera disponibilidade da informação para a autonomia cidadã que o referencial da dissertação conserva — e talvez amplie — sua atualidade.

Referências

(1) PANDINI, Lunara Stollmeier. Representações sociais sobre portais de transparência: um estudo em municípios do Alto Vale do Itajaí/SC. 2021. 159 f. Dissertação (Mestrado em Administração) — Programa de Pós-Graduação em Administração, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2021.

(2) BRASIL. Lei nº 14.129, de 29 de março de 2021. Dispõe sobre princípios, regras e instrumentos para o Governo Digital e para o aumento da eficiência pública. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 30 mar. 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14129.htm. Acesso em: 20 set. 2026.

(3) BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto na Constituição Federal. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 18 nov. 2011. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm. Acesso em: 20 set. 2026.

(4) MORIN, Edgar. Introdução ao pensamento complexo. 5. ed. Lisboa: Instituto Piaget, 2008.

(5) MOSCOVICI, Serge. Representações sociais: investigações em psicologia social. Petrópolis: Vozes, 2015.

(6) SALM, José Francisco. Coprodução de bens e serviços públicos. In: BOULLOSA, Rosana de Freitas (org.). Dicionário para a formação em gestão social. Salvador: CIAGS/UFBA, 2014. p. 42-44.

(7) SCHOMMER, Paula Chies; DAHMER, Jeferson; SPANIOL, Enio Luiz. Controle social no Brasil: estadocêntrico ou sociocêntrico? Evidências da 1ª Conferência Nacional sobre Transparência e Controle Social, Consocial. Administração Pública e Gestão Social, Viçosa, v. 6, n. 1, p. 35-47, 2014.

(8) SCUPOLA, Ada; MERGEL, Ines. Co-production in digital transformation of public administration and public value creation: the case of Denmark. Government Information Quarterly, v. 39, n. 1, art. 101650, 2022. DOI: https://doi.org/10.1016/j.giq.2021.101650.

(9) PALUMBO, Rocco; FAKHAR MANESH, Mohammad. Take a walk on the digital side: a domain-based literature review on digital public service co-production. Administration & Society, publicação on-line antecipada, 2026. DOI: https://doi.org/10.1177/07349149261454332.

(10) GUERREIRO RAMOS, Alberto. A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1981.

(11) BRASIL. Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. Estratégia Nacional de Governo Digital: 2024-2027. Brasília, DF: MGI, 2024. Disponível em: https://www.gov.br/governodigital/pt-br/estrategias-e-governanca-digital/estrategianacional. Acesso em: 20 set. 2026.

(12) BRASIL. Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. Mapa de Governo Digital: indicadores de gestão e oferta. Brasília, DF: Secretaria de Governo Digital. Disponível em: https://www.gov.br/governodigital/pt-br/estrategias-e-governanca-digital/rede-nacional-de-governo-digital/mapa. Acesso em: 20 set. 2026.

(13) ASSOCIAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DO ALTO VALE DO ITAJAÍ — AMAVI. Reunião do Colegiado de Controle Interno. Rio do Sul, 17 maio 2024. Disponível em: https://amavi.org.br/eventos/completo/3685. Acesso em: 20 set. 2026.

(14) IPM SISTEMAS. Rio do Sul é o primeiro município do Brasil a utilizar IA para pesquisa no Portal da Transparência. 2025. Disponível em: https://www.ipm.com.br/rio-do-sul-ia-pesquisa-portal-da-transparencia/. Acesso em: 20 set. 2026.

(15) CORREA, Teresa; LUCO, Francisca; HERNÁNDEZ-ESTRADA, Yelena; OYARZÚN-MERINO, Iñaki; LÓPEZ, Claudia. A three-layered transparency framework for communicating algorithmic systems in the public sector: exploring participatory prototype design with end users. International Journal of Human-Computer Studies, v. 210, art. 103769, 2026. DOI: https://doi.org/10.1016/j.ijhcs.2026.103769.

P.S.: Usei a IA GPT 5.6 Sol na busca e organização das informações, e na elaboração de ilustração para o texto, que foi concebido, editado e revisado por mim.