O outro lado do modelo catarinense de desenvolvimento: poder, acumulação e externalização socioambiental

Objetivo

Este artigo examina criticamente o chamado “modelo catarinense de desenvolvimento”, procurando compreender como um estado frequentemente apresentado como exemplo de dinamismo econômico, empreendedorismo, industrialização descentralizada e qualidade de vida acumulou, simultaneamente, importantes passivos fundiários, sanitários, hídricos e ambientais. Para responder a essa questão, articulam-se as contribuições de Ido Luiz Michels, Cristiano Lenzi e Gert Schinke às de Karl Polanyi e Alberto Guerreiro Ramos. A análise relaciona essas contribuições à história da apropriação territorial, à dívida sanitária, aos conflitos em torno da água, à posição dos catadores na política de resíduos, à adaptação aos extremos climáticos e às disputas contemporâneas envolvendo legislação ambiental, campos de altitude e a Área de Proteção Ambiental da Baleia Franca. Examina-se também em que medida a ascensão do bolsonarismo reconfigurou o campo político catarinense e ampliou convergências entre direita e setores da centro-direita em torno de determinadas propostas de flexibilização ambiental.

Resumo

A narrativa convencional sobre o desenvolvimento de Santa Catarina destaca empreendedorismo, diversificação industrial, pequenas e médias empresas, capacidade exportadora e descentralização regional. Sem negar essas características, este artigo examina dimensões menos visíveis dessa trajetória. Os estudos de Ido Luiz Michels, Cristiano Lenzi e Gert Schinke permitem compreender a importância histórica da atuação estatal, da apropriação e valorização privada da terra, da infraestrutura pública e da exploração intensiva de recursos naturais. Os passivos da mineração de carvão, a poluição industrial e agroindustrial, o déficit histórico de esgotamento sanitário e as pressões imobiliárias sobre o litoral sugerem uma assimetria entre a capacidade de promover crescimento econômico e a capacidade de internalizar seus custos socioambientais. Essa problemática permanece atual, embora sob novas condições políticas e institucionais. Alterações do Código Estadual do Meio Ambiente posteriormente questionadas judicialmente, conflitos sobre os campos de altitude e propostas de redução da área terrestre da APA da Baleia Franca revelam disputas sobre os limites ambientais impostos à expansão econômica. Na política de resíduos, a comparação entre diferentes modelos/mosaicos mostra que a questão ambiental envolve também trabalho, distribuição de valor e capacidade decisória, particularmente quando se examina a posição ocupada pelos catadores. O artigo sustenta que a ascensão do bolsonarismo contribuiu para reorganizar o campo político da direita catarinense, aproximando setores de partidos de centro-direita de agendas de flexibilização ambiental, embora essas convergências devam ser verificadas empiricamente em cada controvérsia. A hipótese mais ampla é que a apropriação privada dos benefícios econômicos tem convivido reiteradamente com diferentes formas de externalização social e ecológica dos custos do desenvolvimento.

Introdução

Santa Catarina ocupa uma posição peculiar no imaginário brasileiro sobre desenvolvimento. Sua industrialização diversificada, a presença de empresas internacionalizadas, o cooperativismo, a agricultura familiar, a rede de cidades médias, os indicadores sociais relativamente elevados e a capacidade exportadora alimentaram durante décadas a ideia de um “modelo catarinense de desenvolvimento”. Essas realizações são reais e não precisam ser negadas para que a interpretação do modelo seja criticada. O problema surge quando elas são transformadas numa narrativa autossuficiente, segundo a qual o desenvolvimento resultaria fundamentalmente do empreendedorismo, da iniciativa privada e de determinadas características culturais da população, deixando em segundo plano a atuação do Estado, as relações de poder, a apropriação territorial e os custos sociais e ambientais do crescimento.

Desenvolvimento não pode ser avaliado somente pelo PIB, pelas exportações, pela produtividade ou pela valorização do patrimônio. É necessário perguntar como a riqueza foi produzida, quais recursos públicos e naturais foram mobilizados, quem participou das decisões, quem se apropriou dos benefícios e como foram distribuídos os custos. Quando essas perguntas são incorporadas, a história das terras públicas, os passivos da mineração carbonífera, a poluição industrial, os impactos da suinocultura intensiva, o uso de agrotóxicos, a urbanização costeira, o déficit histórico de saneamento e as atuais disputas em torno da legislação ambiental deixam de constituir apenas uma coleção de problemas independentes e passam a suscitar uma questão comum.

Isso não significa atribuir todos esses fenômenos a uma causa única. Suas histórias, agentes, territórios e temporalidades são diferentes. O que se propõe é uma hipótese de interpretação: Santa Catarina desenvolveu historicamente elevada capacidade institucional para mobilizar território, infraestrutura, recursos naturais e recursos públicos em favor da expansão econômica, enquanto os mecanismos destinados a internalizar os custos sociais e ecológicos desse processo avançaram de maneira mais lenta, fragmentária e conflitante. A hipótese só adquire força, entretanto, se puder iluminar não apenas o passado estudado por Michels, Lenzi e Schinke, mas também as controvérsias contemporâneas sobre água, saneamento, resíduos, litoral, unidades de conservação, legislação ambiental e mudanças climáticas.

Há ainda uma dimensão propriamente política a ser considerada. O modelo de desenvolvimento não é produzido apenas pelos governos, nem coincide perfeitamente com as fronteiras partidárias. Ele depende de relações entre Executivo, Legislativo, burocracias públicas, organizações empresariais, proprietários, movimentos sociais, universidades, Ministério Público, organizações ambientalistas e comunidades. A ascensão do bolsonarismo acrescentou um elemento importante a esse campo ao alterar relações de força dentro da própria direita e exercer atração sobre setores anteriormente identificados com posições mais convencionais de centro-direita. Nas questões ambientais, interessa investigar se essa mudança contribuiu para ampliar coalizões favoráveis à flexibilização de controles sobre território, vegetação, licenciamento e fiscalização. Não se trata de presumir a resposta a partir das legendas partidárias, mas de verificar como essas coalizões se constituem nas controvérsias concretas.

Estado, mercado, terra e a construção histórica do modelo catarinense

Ido Luiz Michels produziu uma das críticas mais importantes à representação convencional do desenvolvimento catarinense. Em Crítica ao modelo catarinense de desenvolvimento, mostrou que a expansão empresarial do estado não ocorreu independentemente do poder público. Planejamento, crédito, incentivos, energia, rodovias, telecomunicações e diferentes formas de infraestrutura constituíram condições importantes para a acumulação privada (1). Sua análise permite superar uma oposição simplificada entre Estado e mercado, pois o caso catarinense mostra justamente como a expansão dos mercados pode depender de uma atuação estatal intensa na criação de suas condições materiais e institucionais.

A questão relevante, portanto, não consiste em saber se o Estado catarinense foi forte ou fraco, intervencionista ou liberal, mas em compreender a orientação de sua intervenção. Governos que defendem a iniciativa privada podem, simultaneamente, mobilizar recursos públicos para infraestrutura, crédito, incentivos e organização territorial. Nessa perspectiva, o chamado modelo catarinense não corresponde a uma retirada do Estado diante do mercado, mas a uma determinada forma de articulação entre ambos. A pergunta decisiva passa a ser quais atividades foram priorizadas, quais grupos se beneficiaram dessa intervenção e como os custos produzidos pelo desenvolvimento foram distribuídos.

A contribuição de Cristiano Lenzi amplia esse problema ao mostrar que a própria ideia de desenvolvimento entra em crise quando a problemática ambiental deixa de ser periférica (2). Uma sociedade pode aumentar sua produção e sua renda ao mesmo tempo que deteriora recursos naturais indispensáveis à continuidade da vida econômica e social. A incorporação do ambiental, por sua vez, pode assumir formas diferentes. Uma delas procura modernizar o crescimento por meio de tecnologias menos poluentes, eficiência, inovação, compensações e instrumentos econômicos. Outra coloca em discussão os próprios limites do crescimento, a participação social na definição do território e a legitimidade de subordinar ecossistemas aos critérios predominantes da valorização econômica. Essa distinção é especialmente útil para compreender o presente catarinense, porque muitas das controvérsias atuais não opõem simplesmente desenvolvimento e preservação, mas diferentes concepções do que deve ser reconhecido como desenvolvimento.

Gert Schinke acrescenta a essa discussão a dimensão fundiária. Em O golpe da “Reforma Agrária”, investigou documentalmente a atuação do Instituto de Reforma Agrária de Santa Catarina e sustentou que, depois de 1964, uma instituição criada no contexto das reformas de base foi progressivamente redirecionada para processos de titulação e transferência de terras que beneficiaram também grupos distantes do público social originalmente associado à reforma agrária (3). Em O poder e a terra, Schinke ampliou extraordinariamente a escala histórica da investigação, acompanhando cinco séculos de concessões de terras públicas em Santa Catarina (4). A longa duração de sua pesquisa impede que a questão fundiária seja atribuída simplesmente às atuais divisões entre esquerda e direita, mas permite compreender como propriedade, poder político e território constituíram-se conjuntamente.

Essa dimensão histórica torna-se particularmente relevante quando a propriedade encontra infraestrutura pública e mercado imobiliário. Terras de valor relativamente reduzido podem multiplicar seu preço depois da abertura de rodovias, instalação de redes de água e energia, construção de equipamentos urbanos e expansão turística. O investimento coletivo transforma, nesse caso, as condições econômicas do território, enquanto parte expressiva da valorização resultante é apropriada privadamente. A relação entre Estado e mercado não termina, portanto, na concessão ou regularização da propriedade. Ela reaparece continuamente na produção pública das condições que valorizam essa propriedade e, posteriormente, na necessidade de enfrentar coletivamente os problemas decorrentes da urbanização.

Essa dinâmica ajuda a compreender por que o litoral se tornou uma das principais fronteiras contemporâneas do modelo catarinense. Urbanização acelerada, verticalização, turismo e valorização imobiliária modificaram profundamente diversos municípios costeiros. O problema é que restingas, dunas, manguezais, banhados, lagoas, estuários, aquíferos, praias e cursos d'água não constituem parcelas independentes do território. Formam sistemas interligados, nos quais uma intervenção realizada dentro dos limites jurídicos de determinada propriedade pode produzir consequências muito além dela. A transformação do território em ativo imobiliário entra, assim, em tensão com processos ecológicos que não obedecem às fronteiras da propriedade.

Água e saneamento: infraestrutura econômica e dívida socioambiental

A Ilha de Santa Catarina oferece um exemplo particularmente expressivo dessa tensão. Como argumentei em Ilha de Santa Catarina: conflito civilizatório em torno da água, apresentar os conflitos ambientais da Ilha como oposição entre “desenvolvimento” e “preservação” já contém uma escolha conceitual problemática, pois pressupõe que construir, ocupar e valorizar economicamente constituem desenvolvimento, enquanto preservar significaria simplesmente impedir que ele aconteça (5). A questão é mais complexa porque lagoas, aquíferos, manguezais, restingas, rios e mar formam uma infraestrutura ecológica da qual dependem a própria urbanização, o abastecimento, a pesca, o turismo e a qualidade de vida.

A segurança hídrica da Grande Florianópolis torna essa interdependência ainda mais evidente. A Ilha depende significativamente de mananciais situados no continente, particularmente dos sistemas vinculados às bacias do Cubatão do Sul e do Vargem do Braço/Pilões (5). A propriedade privada estabelece limites jurídicos sobre o território, mas esses limites não correspondem ao funcionamento do ciclo hidrológico. Intervenções sobre florestas, áreas de recarga, rios e zonas úmidas podem produzir efeitos coletivos muito além da propriedade onde se realizam. A tensão entre apropriação privada do território e interdependência ecológica aparece, portanto, como uma das formas mais claras da externalização socioambiental.

O saneamento acrescenta uma dimensão histórica a essa interpretação. O Plano Plurianual estadual para 1992–1995 registrava como ponto de partida atendimento de 84,7% da população urbana por abastecimento de água e somente 6,6% por esgotamento sanitário, estabelecendo como metas para 1995 alcançar 90% e 17%, respectivamente (6). Na revisão do planejamento realizada em 1994, o próprio Estado reconhecia que apenas 182 mil habitantes, equivalentes a 6,6% da população urbana das cidades operadas pela CASAN, eram atendidos por esgotamento sanitário e qualificava a situação como “crítica”, “muito abaixo da média nacional” e incompatível com o nível de desenvolvimento catarinense, atribuindo-a à falta de investimentos nos anos anteriores (7).

Essa diferença não autoriza concluir que o abastecimento de água tenha sido expandido apenas para atender interesses econômicos, pois água potável constitui direito fundamental e política pública indispensável. A assimetria é, contudo, significativa porque a rede de água também viabiliza imediatamente novas moradias, hotéis, restaurantes, comércio, indústrias e empreendimentos imobiliários, enquanto o esgotamento sanitário internaliza uma consequência produzida por essa mesma expansão. A dívida sanitária catarinense pode ser compreendida, nesse sentido, como parte de uma dívida socioambiental mais ampla: durante décadas, a infraestrutura necessária à expansão urbana e econômica avançou muito mais rapidamente que aquela destinada a recolher e tratar adequadamente os efluentes produzidos pela mesma expansão.

No litoral, onde urbanização, turismo e crescimento sazonal se concentraram, esse descompasso aumentou a pressão sobre córregos, rios, lagoas, estuários e praias. Os investimentos recentes da CASAN são relevantes nesse contexto. Segundo a própria companhia, em 2025 foram investidos R$ 745 milhões, dos quais 43% se destinaram ao esgotamento sanitário (8). Esses investimentos não apagam a dívida sanitária historicamente acumulada; representam uma resposta contemporânea a um passivo cuja formação atravessou diferentes governos e períodos políticos.

Resíduos, catadores e a disputa pelo valor

A política de resíduos sólidos permite deslocar a análise do território para outra dimensão igualmente importante do modelo de desenvolvimento: a relação entre trabalho, governança e apropriação do valor. Em A política dos resíduos em Santa Catarina revisitada: seis modelos/mosaicos e o lugar dos catadores, comparei configurações distintas envolvendo CIRSURES, CIMVI, COINCO, Florianópolis, Serra Catarinense e uma configuração corporativa transmunicipal associada à expansão empresarial no setor (9). A comparação mostrou que não existe uma única política catarinense de resíduos, mas diferentes arranjos entre municípios, consórcios públicos, empresas, universidades, cooperativas e associações de catadores.

Essa diversidade impede tanto a idealização da gestão pública quanto a conclusão automática de que a presença empresarial seja necessariamente negativa. O ponto decisivo está em compreender como se distribuem infraestrutura, informação, recursos econômicos e capacidade de decisão. Florianópolis, por exemplo, avançou na remuneração de serviços realizados por organizações de catadores, enquanto outros modelos apresentam formas diferentes de articulação entre coleta pública, cooperativas e estruturas intermunicipais. A experiência da Serra Catarinense também evidencia a possibilidade de relacionar planejamento regional, universidade e organização cooperativa. As diferenças entre esses casos mostram que a simples presença dos catadores num sistema de gestão não significa necessariamente protagonismo.

A distinção entre presença e protagonismo é fundamental porque os resíduos possuem valor econômico. Catadores e catadoras realizam historicamente uma parte decisiva do trabalho de recuperação de materiais, mas isso não significa que ocupem posições equivalentes às empresas, administrações públicas e demais agentes na definição dos fluxos, contratos, tecnologias e formas de remuneração. A questão deixa, portanto, de ser apenas quanto material é reciclado e passa a incluir quem controla a cadeia e como o valor produzido pela recuperação dos materiais é distribuído.

Nesse sentido, a política de resíduos oferece uma expressão particularmente concreta do problema formulado por Michels. Se parte importante do trabalho ambientalmente necessário é realizada por grupos socialmente vulneráveis enquanto os segmentos mais rentáveis da cadeia se concentram em outros agentes, a investigação sobre sustentabilidade precisa incorporar as relações de poder que determinam a distribuição dos benefícios econômicos. O reconhecimento dos catadores como agentes ambientais não é suficiente se não estiver associado à capacidade de participar das decisões, acessar informação, negociar remuneração e influenciar o planejamento. A economia circular pode reproduzir desigualdades da economia convencional quando modifica os fluxos materiais sem modificar as relações de poder existentes em torno deles.

Extremos climáticos e os limites da prevenção

A mudança climática acrescenta urgência a essas questões. Em SC e RS diante dos extremos climáticos: um balanço crítico, argumentei que Santa Catarina desenvolveu capacidades relevantes de monitoramento hidrometeorológico, envolvendo EPAGRI/CIRAM, Defesa Civil, universidades, comitês de bacia e experiências regionais como o CEOPS/FURB, mas que essa capacidade de produzir informação não corresponde necessariamente a uma capacidade equivalente de prevenção estrutural (10). Prevenir envolve decisões sobre ocupação de planícies inundáveis e encostas, proteção de APPs, drenagem, habitação, vegetação e manutenção de infraestrutura, isto é, decisões que frequentemente entram em conflito com interesses econômicos territorialmente estabelecidos.

A experiência do Rio Grande do Sul em 2024 tornou especialmente evidente que eventos meteorológicos extremos não se transformam automaticamente em catástrofes sociais. Seus impactos dependem das vulnerabilidades construídas historicamente. Nessa perspectiva, banhados, matas ciliares, dunas, restingas e áreas inundáveis não podem ser interpretados apenas como territórios ainda disponíveis à valorização econômica. Constituem também infraestrutura ecológica de adaptação climática. A flexibilização de sua proteção pode produzir benefícios econômicos imediatos e, simultaneamente, ampliar custos públicos e sociais futuros. É precisamente esse deslocamento temporal dos custos que torna a problemática climática parte da discussão sobre externalização socioambiental (10).

Legislação ambiental e reconfiguração dos campos políticos

As mudanças recentes no Código Estadual do Meio Ambiente precisam ser interpretadas nesse contexto histórico e político. O Projeto de Lei nº 472/2021 promoveu extensa revisão do Código e foi defendido na ALESC por argumentos associados à modernização, segurança jurídica e desburocratização, sendo posteriormente convertido na Lei nº 18.350/2022 (11; 12). A coalizão que conduziu a matéria não se restringia ao partido que posteriormente se tornaria predominante no campo bolsonarista: diferentes etapas de sua tramitação envolveram parlamentares de PSD, MDB, PP e PL. Esse dado é importante porque mostra que as convergências em torno da flexibilização ambiental não podem ser explicadas apenas pelas fronteiras formais entre legendas.

A ascensão do bolsonarismo introduziu, entretanto, uma mudança que merece ser investigada para além dos partidos. Mais que uma legenda, o bolsonarismo constituiu-se como um campo político capaz de reorganizar discursos sobre propriedade, Estado, fiscalização, agronegócio, exploração de recursos naturais e autonomia diante das instituições federais. Em Santa Catarina, onde já existia uma longa tradição política favorável à expansão empresarial e à valorização econômica do território, essa nova configuração encontrou condições particularmente favoráveis para ampliar sua influência sobre setores da direita convencional e da centro-direita.

Isso não significa que PSD, MDB, PP, PSDB ou quaisquer outros partidos devam ser simplesmente classificados como bolsonaristas, nem que seus parlamentares tenham posições idênticas em todas as matérias. O conceito de campo político é útil justamente porque permite compreender convergências, deslocamentos e alianças sem apagar diferenças organizacionais. Em determinadas controvérsias ambientais, atores pertencentes a partidos distintos podem compartilhar argumentos sobre propriedade, segurança jurídica, produção, autonomia estadual e redução de restrições, enquanto outros atores — inclusive dentro dos mesmos partidos — podem assumir posições diferentes.

A reforma de 2021–2022 permite observar as consequências institucionais dessas disputas. O Ministério Público de Santa Catarina ajuizou cinco ações diretas de inconstitucionalidade contra diferentes conjuntos de dispositivos, envolvendo flexibilização do licenciamento, limitações à fiscalização, regras relativas à araucária, hipóteses de exploração e supressão de vegetação da Mata Atlântica e dispensa de outorga para determinados usos de recursos hídricos (13). Em 2024, oito dispositivos referentes à Mata Atlântica foram declarados inconstitucionais pelo Tribunal de Justiça, que acolheu questionamentos segundo os quais as normas estaduais reduziam proteções estabelecidas pela legislação federal (14).

A relevância desses episódios não está em presumir que todos os parlamentares envolvidos desejassem produzir degradação ambiental. Está em verificar o resultado das escolhas normativas. Alterações justificadas por segurança jurídica, simplificação ou adequação às condições estaduais produziram dispositivos que posteriormente não resistiram integralmente ao controle de constitucionalidade. A análise dos campos políticos torna possível compreender como determinadas concepções de desenvolvimento conseguem formar maiorias institucionais sem precisar reduzir o processo às intenções pessoais de cada parlamentar.

A mesma tensão reapareceu no Projeto de Lei nº 290/2023, de autoria de Oscar Gutz, posteriormente convertido na Lei nº 19.314/2025 (15; 16). A proposta alterou as possibilidades de compensação ambiental relacionadas à supressão de vegetação sem autorização e estabeleceu regras para levantamento de embargos. Sua tramitação voltou a mostrar que a agenda de flexibilização não dependia exclusivamente de uma legenda, ainda que o autor estivesse situado no PL. Em 2026, partes das alterações foram declaradas inconstitucionais pelo Tribunal de Justiça (17). A sequência — proposição flexibilizadora, formação de maioria legislativa, transformação em lei, contestação institucional e invalidação parcial — torna-se relevante para compreender relações de força dentro do campo político catarinense.

A propósito dos campos políticos, é relevante observar, na ilustração abaixo, como o campo político formado pelos partidos de centro-direita, direita e mais recentemente de extrema direita, são dominantes nos governos catarinses desde o século XIX (aliás, como acontece em praticamente todo o Brasil).

Campos de altitude e a disputa pela definição legítima do território

A controvérsia dos campos de altitude torna ainda mais visível a relação entre conhecimento, poder e território. O Código Ambiental catarinense adotou critérios próprios para delimitar esses ecossistemas, enquanto especialistas, representantes do IBAMA e o Ministério Público Federal questionaram sua compatibilidade com a proteção estabelecida pela legislação federal da Mata Atlântica (18). A questão chegou ao Supremo Tribunal Federal por meio da ADI nº 7811, ajuizada pela Procuradoria-Geral da República (19).

A controvérsia não pode ser compreendida apenas como divergência entre diferentes critérios técnicos. Definir juridicamente o que constitui campo de altitude significa também determinar quais áreas estarão submetidas a determinado regime de proteção e quais poderão ser utilizadas economicamente em condições distintas. Uma classificação ecológica produz, portanto, consequências fundiárias e econômicas. A disputa sobre a definição legítima da natureza transforma-se simultaneamente numa disputa sobre a disponibilidade econômica do território.

É nesse contexto que a posição do governo Jorginho Mello deve ser situada. O governo estadual defendeu a legislação catarinense e mobilizou argumentos de segurança jurídica e impacto econômico na controvérsia (20). Essa posição é relevante não porque a personalidade ou a legenda do governador expliquem o conflito, mas porque o Executivo estadual constitui um agente institucional importante dentro de um campo político mais amplo. Jorginho Mello, identificado publicamente com o bolsonarismo, expressa no governo estadual uma corrente que adquiriu forte capacidade de organização da direita catarinense, mas as maiorias necessárias para transformar determinadas concepções em legislação ultrapassam o governador e seu partido.

Essa distinção evita dois reducionismos. O primeiro seria atribuir a política ambiental catarinense à vontade individual do governador; o segundo seria ignorar a influência política do bolsonarismo sob o argumento de que as coalizões legislativas incluem partidos de centro-direita. É justamente a combinação dos dois fenômenos que merece investigação: a capacidade de uma corrente política de deslocar o centro de gravidade de um campo mais amplo e tornar determinadas posições sobre propriedade, fiscalização e regulação ambiental aceitáveis para atores que não pertencem formalmente ao seu núcleo partidário.

APA da Baleia Franca: território, propriedade e campos políticos em disputa

A Área de Proteção Ambiental da Baleia Franca constitui talvez o caso contemporâneo mais expressivo dessa problemática porque reúne, num mesmo território, valorização imobiliária, direitos de moradores, comunidades tradicionais, turismo, biodiversidade, regularização fundiária e poder político. Criada pelo governo federal em 2000, a APA abrange ambientes marinhos e terrestres do litoral catarinense (21). Sua importância ecológica não se restringe à baleia-franca: dunas, restingas, lagoas, banhados, estuários, praias e ambiente marinho constituem sistemas interdependentes.

A controvérsia ganhou nova dimensão quando a ALESC constituiu uma comissão mista para discutir os conflitos relacionados à APA e ao seu Plano de Manejo (22). Em agosto de 2025, relatório apresentado pelo deputado José Milton Scheffer, do PP, propôs excluir as áreas terrestres da unidade, argumentando principalmente com a insegurança jurídica envolvendo propriedades e ocupações consolidadas (23). A proposta é significativa para a análise dos campos políticos porque mostra novamente uma agenda de redução da proteção territorial sendo conduzida por um parlamentar que não pertence ao PL.

No plano federal, a mesma orientação apareceu no Projeto de Lei nº 849/2025, apresentado pela deputada Geovania de Sá, do PSDB, que propôs retirar da APA toda a faixa terrestre a partir da linha de preamar (24). A justificativa do projeto relaciona a alteração dos limites à regularização de propriedades e ao desenvolvimento econômico. A proposição recebeu posteriormente regime de urgência, demonstrando capacidade de articulação política que ultrapassa sua autoria individual (25).

Esses episódios são particularmente relevantes para a hipótese da reconfiguração dos campos políticos. PP e PSDB possuem trajetórias próprias e não podem ser simplesmente confundidos com o PL. Entretanto, propostas de redução territorial da APA mostram como atores provenientes de diferentes segmentos da direita e da centro-direita podem convergir, em determinada questão ambiental, com uma concepção que atribui grande peso aos direitos de propriedade, à utilização econômica do território e à redução de restrições regulatórias. É essa convergência concreta, e não uma classificação abstrata dos partidos, que interessa compreender.

O próprio desenvolvimento dos trabalhos da comissão da ALESC, entretanto, mostrou que os campos políticos não são blocos imóveis. Em novembro de 2025, parecer complementar aprovado por unanimidade concluiu pela possibilidade de utilização da Regularização Fundiária Urbana, a Reurb, em comunidades consolidadas, sem estabelecer a retirada da área terrestre como condição necessária para solucionar os conflitos (26). Essa mudança é importante porque demonstra empiricamente a existência de alternativas à polarização entre manutenção integral das regras existentes e redução territorial da unidade de conservação.

A posição do ICMBio reforçou essa distinção. Ao se manifestar sobre o PL nº 849/2025, o instituto argumentou que a retirada da área terrestre não regularizaria automaticamente ocupações localizadas em APPs, não encerraria processos judiciais e tampouco resolveria por si mesma os conflitos fundiários (27). O Ministério Público Federal também examinou a redução de unidades de conservação tomando a APA da Baleia Franca como caso paradigmático e apresentou objeções jurídico-constitucionais à redução pretendida (28).

A APA permite, portanto, observar os campos políticos em movimento. De um lado, há moradores e comunidades que demandam segurança jurídica, questão social que não pode ser simplesmente subordinada ao discurso ambientalista. De outro, há um território costeiro de elevado valor econômico no qual qualquer redução de restrições ambientais modifica potencialmente as possibilidades futuras de ocupação e valorização imobiliária. A solução baseada em Reurb é importante precisamente porque mostra que reconhecer direitos de comunidades consolidadas não exige necessariamente transformar toda a porção terrestre protegida em território mais disponível à expansão econômica.

A relação com Schinke torna-se então particularmente significativa. As formas históricas de apropriação e titulação da terra estudadas pelo autor não são idênticas às disputas contemporâneas da APA, mas ambas revelam que território, propriedade e poder político não podem ser analisados separadamente. No litoral atual, a questão não se limita a quem possui formalmente a terra, mas envolve quem pode alterar seus usos, quais restrições coletivas incidem sobre ela e como decisões públicas modificam seu valor econômico.

Bolsonarismo, centro-direita e limites ambientais

A expressão “passar a boiada”, incorporada ao vocabulário político brasileiro, pode sintetizar uma percepção sobre processos de flexibilização ambiental, mas não substitui uma análise empírica. Para que possua utilidade analítica, é necessário observar decisões concretas: redução de áreas protegidas, ampliação de exceções à proteção vegetal, diminuição de exigências de licenciamento, restrição da fiscalização, facilitação do levantamento de embargos ou criação de normas estaduais menos protetivas que parâmetros federais. A partir desses critérios, torna-se possível investigar continuidades e mudanças sem depender da intenção declarada dos atores.

Os casos catarinenses examinados mostram que a questão não se resume ao PL nem ao governo Jorginho Mello. Alterações do Código Ambiental envolveram parlamentares de diferentes partidos; a proposta de retirada da área terrestre da APA da Baleia Franca apareceu na ALESC por meio de parlamentar do PP e na Câmara dos Deputados por iniciativa de parlamentar do PSDB; e debates sobre segurança jurídica, propriedade e autonomia estadual atravessaram diferentes legendas. Ao mesmo tempo, houve resistências provenientes de outros parlamentares, Ministério Público, IBAMA, ICMBio, pesquisadores, universidades e organizações da sociedade civil.

A hipótese dos campos políticos permite interpretar esse conjunto de maneira mais consistente. O bolsonarismo não precisa converter formalmente todos os partidos da direita e da centro-direita para exercer influência sobre eles. Uma corrente política pode alterar o campo ao modificar os termos do debate, fortalecer determinados atores, deslocar fronteiras do que é considerado aceitável e oferecer uma linguagem comum para coalizões circunstanciais. Nas questões ambientais, propriedade, liberdade econômica, segurança jurídica, autonomia estadual e oposição ao que se considera excesso regulatório podem funcionar como elementos de convergência entre atores que permanecem organizacionalmente distintos.

Isso não autoriza afirmar que toda proposta de simplificação administrativa seja bolsonarista ou ambientalmente regressiva. Tampouco permite concluir que todos os parlamentares de centro-direita tenham sido “arrastados” de maneira uniforme. O que os casos analisados permitem investigar é um deslocamento das relações de força: propostas de flexibilização ambiental encontram condições para constituir maiorias que atravessam as fronteiras partidárias, enquanto órgãos ambientais, Ministério Público, organizações da sociedade civil e outros atores disputam institucionalmente seus limites.

Jorginho Mello deve ser compreendido dentro dessa configuração. Seu governo participa de algumas dessas disputas, como demonstra a defesa da legislação estadual relativa aos campos de altitude e a sanção de alterações posteriormente parcialmente invalidadas pelo Tribunal de Justiça. Isso não transforma sua figura na explicação causal do modelo catarinense nem exige compensar essas decisões com um inventário de realizações governamentais. Quando investimentos contemporâneos em saneamento são mencionados neste artigo, eles aparecem porque são empiricamente necessários para compreender a evolução da dívida sanitária, e não como contrapeso político às controvérsias ambientais.

Polanyi, Guerreiro Ramos e a externalização socioambiental

Karl Polanyi oferece uma chave importante para compreender esse processo ao tratar terra, trabalho e dinheiro como mercadorias fictícias (29). A terra possui preço e pode ser negociada, mas não foi produzida para o mercado e não se reduz à condição de ativo econômico. Contém água, biodiversidade, paisagem, memória, relações comunitárias e funções ecossistêmicas. A transformação histórica das terras públicas em propriedade privada estudada por Schinke pode, assim, ser relacionada à problemática polanyiana da mercantilização, especialmente quando o litoral contemporâneo transforma paisagens, proximidade do mar, lagoas e áreas naturais em componentes do próprio preço imobiliário.

Surge então um paradoxo importante: a natureza que limita determinadas formas de ocupação é simultaneamente aquilo que valoriza economicamente essa ocupação. A paisagem preservada aumenta o valor do empreendimento, mas a multiplicação dos empreendimentos pode comprometer a paisagem, a água, o saneamento e os ecossistemas que produziram aquela valorização. Sem mecanismos públicos capazes de estabelecer limites, a racionalidade individual da valorização imobiliária pode produzir coletivamente a degradação do patrimônio que sustenta o próprio mercado.

Alberto Guerreiro Ramos permite aprofundar essa crítica. Em A nova ciência das organizações, sua objeção não se dirige à existência do mercado, mas à transformação do mercado em princípio ordenador das diferentes dimensões da vida social (30). O conceito de sociedade mercadocêntrica é particularmente fecundo para compreender situações nas quais produtividade, competitividade, propriedade, valorização imobiliária e geração de empregos se tornam critérios predominantes para decidir sobre bens e processos que possuem valores não redutíveis ao cálculo econômico.

A política de resíduos acrescenta uma dimensão importante a essa interpretação. A mercadocentria não se manifesta apenas na transformação da terra em ativo. Pode aparecer também quando a transição para uma economia ambientalmente mais eficiente preserva estruturas assimétricas de apropriação do valor. A reciclagem pode crescer, novas tecnologias podem ser introduzidas e empresas podem ampliar a eficiência da gestão sem que catadores e catadoras adquiram maior poder sobre a cadeia econômica na qual trabalham. Sustentabilidade material e democratização econômica não são, portanto, processos automaticamente coincidentes.

É também por essa razão que o conceito de externalidade precisa ser ampliado. Na economia, externalidade designa um efeito da atividade econômica que não é integralmente incorporado ao preço. Sociologicamente, porém, externalizar significa transferir consequências entre atores, territórios e tempos diferentes. Empresas podem transferir custos aos trabalhadores; empreendimentos podem transferi-los aos municípios; proprietários podem transferi-los às comunidades; atividades produtivas podem transferi-los aos rios; a urbanização pode transferi-los aos sistemas públicos de saneamento; e a geração presente pode transferi-los às gerações futuras. A externalização socioambiental constitui, portanto, não apenas uma imperfeição econômica, mas uma relação de poder, porque envolve capacidade desigual de apropriar benefícios e deslocar custos.

Essa perspectiva permite religar Michels, Lenzi, Schinke, Polanyi e Guerreiro Ramos sem reduzir suas contribuições umas às outras. Michels mostrou a articulação entre Estado e acumulação privada; Schinke revelou a profundidade histórica das relações entre poder e apropriação territorial; Lenzi mostrou como a crise ambiental obriga a reconsiderar a própria ideia de desenvolvimento; Polanyi identificou os limites da mercantilização da terra; e Guerreiro Ramos problematizou a expansão da racionalidade mercantil para além do espaço social que deveria ocupar. Os conflitos contemporâneos catarinenses fornecem um campo empírico no qual essas questões se cruzam.

Considerações finais

A crítica ao modelo catarinense de desenvolvimento não exige negar suas realizações econômicas e sociais. Santa Catarina construiu empresas competitivas, infraestrutura, universidades, cooperativas, agricultura familiar, instituições públicas e capacidades tecnológicas relevantes. O problema está em transformar essas realizações numa narrativa que abstraia as relações de poder e os custos produzidos pelo próprio processo de desenvolvimento. Quando a análise incorpora terra, água, saneamento, resíduos, litoral, clima e legislação ambiental, torna-se possível perceber que crescimento econômico e qualidade socioambiental não avançaram necessariamente no mesmo ritmo.

A hipótese examinada neste artigo sustenta que o Estado catarinense demonstrou historicamente grande capacidade para produzir condições favoráveis à expansão econômica, enquanto a internalização de suas externalidades ocorreu de maneira mais lenta e politicamente disputada. O carvão deixou passivos cuja recuperação atravessa gerações; a urbanização avançou muito mais rapidamente que o esgotamento sanitário; a valorização do litoral intensificou pressões sobre sistemas ecológicos frágeis; e as mudanças climáticas transformam antigas decisões de ocupação territorial em novas fontes de vulnerabilidade. A política de resíduos mostra, por sua vez, que mesmo atividades ambientalmente desejáveis precisam ser analisadas segundo a distribuição do trabalho, do valor e do poder decisório, especialmente quando organizações de catadores ocupam posições muito diferentes nos diversos modelos de gestão.

As controvérsias recentes mostram também que a economia política ambiental catarinense não pode ser compreendida apenas pela identificação partidária dos governadores. A ascensão do bolsonarismo contribuiu para reorganizar o campo político da direita e criou novas condições de convergência com setores da centro-direita em torno de determinadas concepções de propriedade, segurança jurídica, regulação e uso econômico do território. Código Ambiental, campos de altitude e APA da Baleia Franca oferecem evidências dessa reconfiguração, embora cada caso possua atores e coalizões específicos e não permita generalizações automáticas para todos os partidos ou parlamentares.

A APA da Baleia Franca é especialmente reveladora porque reúne dimensões que muitas vezes aparecem separadas. Existem moradores e comunidades que demandam segurança jurídica, ecossistemas cuja integridade depende da conexão entre terra e mar, atividades econômicas que dependem da qualidade ambiental e um mercado imobiliário atraído justamente pela valorização do litoral. O desenvolvimento da própria discussão na ALESC mostrou que a regularização fundiária pode ser buscada por instrumentos como a Reurb sem que a retirada da área terrestre da unidade de conservação seja considerada a única solução. O caso demonstra, portanto, que a proteção ambiental não precisa ser concebida como negação dos direitos sociais, assim como a defesa desses direitos não precisa justificar automaticamente maior disponibilidade econômica do território.

Os catadores apresentam outra dimensão do mesmo problema. Se na APA a disputa envolve principalmente propriedade, território e limites ecológicos, nos resíduos ela envolve trabalho, governança e apropriação do valor. Em ambos os casos, a pergunta fundamental é semelhante: quem possui capacidade para definir as regras, quem se apropria dos benefícios produzidos pelo desenvolvimento e quem permanece responsável por seus custos? Essa aproximação permite compreender que economia política e ecologia política não constituem campos separados.

É nesse sentido que a crítica de Michels pode ser atualizada. A questão do enriquecimento privado e do empobrecimento social pode ser ampliada para uma economia política ecológica que investigue as condições sob as quais benefícios econômicos são apropriados e custos socioambientais são deslocados para a coletividade. O critério analítico deixa de ser apenas quanto Santa Catarina cresce e passa a incluir a maneira pela qual esse crescimento reorganiza relações entre Estado, mercado, sociedade e natureza.

A pergunta central do modelo catarinense de desenvolvimento pode, assim, ser formulada de maneira simultaneamente histórica e contemporânea: em que medida a elevada capacidade pública de promover processos privados de acumulação foi acompanhada por capacidade igualmente forte de impedir que os custos sociais e ecológicos desses processos fossem externalizados? A resposta exige acompanhar as relações de poder inscritas na terra, na água, no saneamento, nos resíduos, no trabalho dos catadores, no licenciamento, nas unidades de conservação, na legislação e nas decisões sobre adaptação climática. É nesse conjunto de relações que se torna possível perguntar, com maior precisão, que desenvolvimento foi construído em Santa Catarina, para quem ele continua sendo construído e quais dívidas sociais e ecológicas poderão ser deixadas às próximas gerações.

Referências

(1) MICHELS, Ido Luiz. Crítica ao modelo catarinense de desenvolvimento: do planejamento econômico – 1956 aos precatórios – 1997. Campo Grande: Editora UFMS, 1998.

(2) LENZI, Cristiano Luís. O “modelo catarinense” de desenvolvimento: uma ideia em mutação? Blumenau: Edifurb, 2000.

(3) SCHINKE, Gert. O golpe da “Reforma Agrária”. Florianópolis: Insular, 2015.

(4) SCHINKE, Gert. O poder e a terra: 500 anos de concessões de terras públicas em Santa Catarina. Florianópolis: Insular, 2022.

(5) BOEIRA, Sérgio Luís. Ilha de Santa Catarina: conflito civilizatório em torno da água. Florianópolis, 20 jul. 2026. Disponível em: Web Sérgio Luís Boeira.

(6) SANTA CATARINA. Lei nº 8.513, de 28 de dezembro de 1991. Dispõe sobre o Plano Plurianual do Governo para o período 1992–1995. Florianópolis, 1991.

(7) SANTA CATARINA. Lei nº 9.801, de 25 de dezembro de 1994. Dispõe sobre a revisão do Plano Plurianual 1992–1995. Florianópolis, 1994.

(8) CASAN – COMPANHIA CATARINENSE DE ÁGUAS E SANEAMENTO. CASAN fecha 2025 com lucro histórico e registra maior volume de investimentos de sua história. Florianópolis, 2026.

(9) BOEIRA, Sérgio Luís. A política dos resíduos em Santa Catarina revisitada: seis modelos/mosaicos e o lugar dos catadores. Florianópolis, 2026. Disponível em: Web Sérgio Luís Boeira.

(10) BOEIRA, Sérgio Luís. SC e RS diante dos extremos climáticos: um balanço crítico. Florianópolis, 30 ago. 2026. Disponível em: Web Sérgio Luís Boeira.

(11) SANTA CATARINA. Assembleia Legislativa. Novo Código Ambiental é aprovado e segue para análise do governador. Florianópolis, 22 dez. 2021. Projeto de Lei nº 472/2021.

(12) SANTA CATARINA. Lei nº 18.350, de 27 de janeiro de 2022. Altera a Lei nº 14.675/2009, Código Estadual do Meio Ambiente. Florianópolis, 2022.

(13) MINISTÉRIO PÚBLICO DE SANTA CATARINA. MPSC ajuíza série de ações diretas de inconstitucionalidade contra mudanças no Código Estadual do Meio Ambiente de Santa Catarina. Florianópolis, 1 jun. 2022.

(14) MINISTÉRIO PÚBLICO DE SANTA CATARINA. Oito dispositivos do Código Estadual do Meio Ambiente são declarados inconstitucionais como requerido pelo MPSC. Florianópolis, 27 set. 2024.

(15) SANTA CATARINA. Assembleia Legislativa. Projeto de Lei nº 290/2023. Autor: deputado Oscar Gutz. Altera o Código Estadual do Meio Ambiente para determinar possíveis formas de compensação ambiental. Florianópolis, 2023–2025.

(16) SANTA CATARINA. Lei nº 19.314, de 3 de junho de 2025. Altera a Lei nº 14.675/2009 para estabelecer formas de compensação ambiental. Florianópolis, 2025.

(17) SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5069066-65.2025.8.24.0000. Julgamento em 5 ago. 2026.

(18) SANTA CATARINA. Assembleia Legislativa. Documentos e audiências referentes à caracterização e proteção dos campos de altitude, com participação de especialistas e representantes do IBAMA. Florianópolis, 2024–2025.

(19) BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.811/SC. Requerente: Procurador-Geral da República. Relator: Ministro Gilmar Mendes. Brasília, 2025–2026.

(20) SANTA CATARINA. Procuradoria-Geral do Estado. Manifestações do Estado de Santa Catarina na ADI nº 7.811 e no conflito relativo aos campos de altitude. Florianópolis, 2025.

(21) BRASIL. Decreto de 14 de setembro de 2000. Cria a Área de Proteção Ambiental da Baleia Franca, no Estado de Santa Catarina, e dá outras providências. Brasília, 2000.

(22) SANTA CATARINA. Assembleia Legislativa. Comissão Mista destinada a apreciar o Plano de Manejo da Área de Proteção Ambiental da Baleia Franca. Florianópolis, 2024–2025.

(23) SANTA CATARINA. Assembleia Legislativa. Relatório de Comissão Mista quer exclusão da área terrestre da APA da Baleia Franca. Florianópolis, 26 ago. 2025.

(24) BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei nº 849, de 2025. Autora: deputada Geovania de Sá (PSDB/SC). Reduz a Área de Proteção Ambiental da Baleia Franca, no Estado de Santa Catarina. Brasília, 2025–2026.

(25) BRASIL. Câmara dos Deputados. Requerimento nº 1.233/2026. Requer urgência para apreciação do Projeto de Lei nº 849/2025. Brasília, 2026.

(26) SANTA CATARINA. Assembleia Legislativa. Relatório final prevê aplicação da Reurb na área da APA da Baleia Franca. Florianópolis, 19 nov. 2025.

(27) ICMBIO – INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE. Nota à imprensa e à sociedade sobre o Projeto de Lei nº 849/2025 e a APA da Baleia Franca (SC). Brasília, 2026.

(28) MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Nota Técnica Conjunta nº 1/2025/GTUC/GTZC-4CCR: inconstitucionalidade e inconvencionalidade da redução de unidades de conservação, tomando como paradigma o caso da APA da Baleia Franca/SC (PL 849/2025 da Câmara dos Deputados). Brasília, 2025.

(29) POLANYI, Karl. A grande transformação: as origens políticas e econômicas de nossa época. Rio de Janeiro: Campus, 2000.

(30) GUERREIRO RAMOS, Alberto. A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1981.

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