O PL da Devastação e os limites da modernização ambiental

Objetivo

Analisar criticamente a reforma do licenciamento ambiental brasileiro, conhecida como PL da Devastação, considerando seus pressupostos políticos, econômicos e epistemológicos, à luz das contribuições de Alberto Guerreiro Ramos, Fritjof Capra e José Francisco Salm e colaboradores. O artigo examina também as alterações da legislação ambiental do Rio Grande do Sul, promovidas durante o governo Eduardo Leite, e sua possível relação com a ampliação da vulnerabilidade socioecológica evidenciada pelas enchentes de 2024. Por fim, discute a controvérsia constitucional envolvendo a Lei nº 15.190/2025 e o papel do Supremo Tribunal Federal.

Resumo

A reforma do licenciamento ambiental brasileiro, consolidada na Lei nº 15.190/2025, representa uma disputa entre diferentes concepções de desenvolvimento, racionalidade administrativa, proteção ecológica e democracia. Seus defensores políticos enfatizam a redução da burocracia, a aceleração dos investimentos e a segurança jurídica. Entretanto, a simplificação dos procedimentos não assegura, por si mesma, maior eficiência social e ambiental. Este artigo articula a crítica de Alberto Guerreiro Ramos à modernização mercadocêntrica, o pensamento sistêmico de Fritjof Capra e os modelos de coprodução do bem público formulados por Salm e colaboradores. Examina, como caso concreto, as enchentes de 2024 no Rio Grande do Sul e as críticas científicas às alterações da legislação ambiental estadual realizadas durante o governo Eduardo Leite. Distingue-se a intensificação meteorológica das chuvas, associada às mudanças climáticas e ao El Niño, dos fatores ecológicos, territoriais e institucionais que podem ampliar a velocidade do escoamento superficial, as inundações e seus danos. O artigo também aborda a derrubada de vetos presidenciais pelo Congresso Nacional e o controle de constitucionalidade exercido pelo Supremo Tribunal Federal. Argumenta-se que a modernização ambiental substantiva exige conhecimento científico interdisciplinar, capacidade preventiva do Estado, participação democrática efetiva e respeito aos limites constitucionais da proteção ambiental.

Palavras-chave: licenciamento ambiental; ecologia política; modernização mercadocêntrica; Guerreiro Ramos; Fritjof Capra; coprodução do bem público; enchentes de 2024; democracia constitucional.

Introdução

A controvérsia em torno do chamado PL da Devastação constitui um episódio particularmente significativo das disputas brasileiras sobre desenvolvimento econômico, proteção ambiental e democracia. Embora frequentemente apresentada como uma reforma administrativa destinada a simplificar procedimentos e acelerar investimentos, a legislação resultante envolve questões mais profundas: quais concepções de desenvolvimento orientam o Estado, quais conhecimentos científicos são considerados relevantes, quem participa das decisões e quais interesses são privilegiados quando se alteram os instrumentos de prevenção de danos ambientais?

A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu artigo 225, o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, considerado bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida. Atribui, simultaneamente, ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (1). Essa disposição constitucional reconhece que a proteção ambiental não constitui uma atividade administrativa secundária, mas uma responsabilidade pública relacionada às condições de existência da sociedade.

O licenciamento ambiental integra esse conjunto de responsabilidades. Sua finalidade não se limita à emissão de autorizações para empreendimentos econômicos. Ele envolve avaliação prévia de impactos, definição de medidas preventivas, acompanhamento de atividades potencialmente degradadoras e, conforme as circunstâncias, participação das populações afetadas.

A Lei nº 15.190/2025, conhecida como Lei Geral do Licenciamento Ambiental, foi aprovada após um longo processo legislativo. A sanção presidencial foi acompanhada de vetos, posteriormente rejeitados em parte pelo Congresso Nacional. As controvérsias resultantes chegaram ao Supremo Tribunal Federal, que foi provocado a examinar a constitucionalidade de dispositivos da reforma (2).

A discussão adquire especial relevância diante da intensificação dos eventos climáticos extremos. As enchentes de abril e maio de 2024 no Rio Grande do Sul demonstraram que os desastres não podem ser compreendidos exclusivamente a partir da intensidade das precipitações. A dinâmica das bacias hidrográficas, a conservação da vegetação, as formas de ocupação territorial, a infraestrutura de proteção e as decisões políticas acumuladas historicamente influenciam a extensão dos danos.

Nesse contexto, as alterações da legislação ambiental gaúcha promovidas durante o governo Eduardo Leite merecem atenção específica. Cientistas e organizações ambientalistas questionaram mudanças que, em sua avaliação, reduziram determinadas salvaguardas e enfraqueceram a capacidade preventiva do Estado. Segundo essa abordagem a flexibilização ambiental pode favorecer processos de degradação territorial capazes de ampliar o escoamento das águas, a intensidade das enxurradas e as inundações.

A análise exige uma abordagem interdisciplinar. A crítica de Alberto Guerreiro Ramos à sociedade centrada no mercado permite investigar as finalidades da modernização. O pensamento sistêmico de Fritjof Capra contribui para compreender as interdependências ecológicas. Os modelos de coprodução do bem público formulados por José Francisco Salm e colaboradores permitem avaliar a qualidade da participação democrática e as relações de poder envolvidas nas decisões ambientais.

O artigo está organizado em sete seções. A primeira examina os argumentos políticos e a trajetória legislativa do PL da Devastação. A segunda desenvolve a crítica de Guerreiro Ramos à racionalidade instrumental e à modernização mercadocêntrica. A terceira apresenta a contribuição de Capra para a compreensão sistêmica dos problemas ambientais. A quarta discute os modelos de coprodução do bem público de Salm e colaboradores. A quinta articula esses referenciais na construção de uma concepção substantiva de modernização ambiental. A sexta analisa as enchentes de 2024 no Rio Grande do Sul, as mudanças na legislação estadual e seus possíveis efeitos sobre a vulnerabilidade socioecológica. A sétima examina as relações entre Congresso Nacional, Supremo Tribunal Federal e os limites constitucionais da flexibilização ambiental.

1. O PL da Devastação: argumentos políticos e disputa sobre o desenvolvimento

A trajetória da reforma do licenciamento ambiental brasileiro remonta ao Projeto de Lei nº 3.729/2004, apresentado na Câmara dos Deputados. Durante mais de duas décadas, a proposta passou por modificações, negociações e substitutivos, atravessando governos e legislaturas com diferentes orientações políticas.

Na etapa decisiva de sua tramitação, a reforma recebeu apoio de setores parlamentares de centro-direita, direita e extrema direita, além de representantes de atividades econômicas interessados na simplificação das exigências ambientais. Entre os segmentos mobilizados estavam organizações vinculadas ao agronegócio e a empreendimentos de infraestrutura.

A convergência desses interesses não significa que todos os apoiadores compartilhassem concepções políticas idênticas. Entretanto, permite identificar uma orientação comum: a prioridade atribuída à redução de procedimentos considerados obstáculos à expansão econômica.

O argumento mais recorrente em defesa da reforma foi o de que o licenciamento ambiental brasileiro se havia tornado excessivamente burocrático, lento e imprevisível. Segundo essa interpretação, a multiplicidade de exigências e a sobreposição de competências entre órgãos públicos aumentariam os custos dos empreendimentos, comprometeriam a competitividade e retardariam investimentos.

Essas críticas não devem ser descartadas antecipadamente. Procedimentos administrativos redundantes, insuficiência de pessoal técnico, falta de integração institucional e prazos inadequados podem comprometer a qualidade da administração pública. Entretanto, reconhecer tais problemas não implica concluir que a redução dos controles preventivos seja a solução mais adequada.

Há diferenças substantivas entre modernizar a capacidade de análise ambiental e diminuir a necessidade de análise. A primeira alternativa pressupõe investimentos em instituições, conhecimento científico, sistemas de informação e fiscalização. A segunda pode ampliar a autonomia dos empreendedores, deslocando parte dos riscos para etapas posteriores à autorização das atividades.

A Lei nº 15.190/2025 estabeleceu regras gerais para o licenciamento ambiental e disciplinou modalidades simplificadas, incluindo a Licença por Adesão e Compromisso, além de procedimentos especiais para determinados empreendimentos. A amplitude dessas modalidades e as condições de sua aplicação estiveram entre os principais pontos de controvérsia (2).

A sanção presidencial, em agosto de 2025, foi acompanhada de vetos. Posteriormente, o Congresso Nacional rejeitou parte deles, restabelecendo dispositivos excluídos do texto inicialmente sancionado. Alterações legislativas posteriores também modificaram a disciplina do licenciamento, de modo que a análise da legislação exige a consulta à sua versão consolidada.

O conflito político não pode ser reduzido a uma oposição entre desenvolvimento e preservação ambiental. Trata-se de uma disputa entre concepções distintas de modernização. Uma delas privilegia a aceleração dos investimentos e a redução dos custos administrativos. Outra exige que a eficiência seja avaliada também pela capacidade de prevenir danos, proteger direitos coletivos e assegurar condições ecológicas para a continuidade das atividades humanas. Essa diferença torna-se mais clara quando examinada à luz da crítica de Guerreiro Ramos.

2. Guerreiro Ramos: modernização, racionalidade substantiva e sociedade mercadocêntrica

O sociólogo desenvolveu uma crítica profunda à tendência das sociedades modernas de transformar os critérios do mercado em parâmetros universais de organização da vida coletiva. Em A nova ciência das organizações, questionou a centralidade da racionalidade instrumental e propôs uma reconceituação das relações entre economia, organizações e existência humana (3).

A racionalidade instrumental está associada à escolha eficiente dos meios para alcançar objetivos previamente definidos. Embora indispensável a diversas atividades econômicas e administrativas, ela não oferece critérios suficientes para avaliar a legitimidade das finalidades perseguidas.

Uma organização pode demonstrar elevada eficiência na utilização de recursos e, simultaneamente, produzir consequências socialmente indesejáveis. Da mesma maneira, uma política pública pode reduzir custos e acelerar procedimentos sem necessariamente melhorar as condições de vida da população.

A racionalidade substantiva exige considerar valores, finalidades e possibilidades de realização humana que não podem ser reduzidos à produtividade, à competitividade ou à rentabilidade. A crítica de Guerreiro Ramos não consiste em negar a importância da economia, mas em questionar sua transformação em princípio ordenador de todas as dimensões da sociedade.

Essa distinção permite compreender os pressupostos presentes nos argumentos favoráveis à flexibilização ambiental. A redução de prazos e custos pode representar um ganho administrativo. Entretanto, quando tais objetivos passam a orientar predominantemente as decisões públicas, existe o risco de subordinar a proteção dos sistemas ecológicos às exigências imediatas da expansão econômica.

A sociedade centrada no mercado tende a interpretar os limites ambientais como obstáculos externos ao desenvolvimento. Nessa perspectiva, a proteção dos rios, das florestas, das áreas úmidas e das encostas pode aparecer principalmente como custo, e não como condição de manutenção dos sistemas dos quais dependem a economia e a própria sociedade.

Em A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade, Guerreiro Ramos questionou concepções deterministas de modernização, chamando a atenção para a existência de alternativas históricas e institucionais (4). Essa contribuição permite problematizar a ideia de que a flexibilização ambiental constitui uma etapa inevitável do desenvolvimento brasileiro.

Modernizar não significa necessariamente adaptar as instituições públicas às demandas do mercado. Pode significar ampliar a capacidade estatal de planejamento, aperfeiçoar os instrumentos de prevenção, democratizar as decisões e reconhecer limites ecológicos às atividades econômicas.

A crítica à modernização mercadocêntrica também envolve uma dimensão epistemológica. As organizações não apenas executam decisões; elas estruturam formas de perceber e interpretar a realidade. Seus critérios de avaliação, procedimentos e prioridades influenciam quais problemas recebem atenção e quais conhecimentos são considerados legítimos.

Quando a administração ambiental é orientada predominantemente por indicadores de rapidez e redução de custos, existe o risco de que a complexidade dos impactos socioecológicos seja subordinada a critérios administrativos mais facilmente quantificáveis.

O artigo Ecologia Política: Guerreiro Ramos e Fritjof Capra, publicado em 2002, desenvolveu uma aproximação entre a crítica à sociedade mercadocêntrica e a necessidade de uma compreensão ecológica e sistêmica da realidade (5). Essa articulação permanece relevante para analisar as limitações de reformas que identificam modernização com simplificação dos instrumentos de proteção ambiental.

3. Fritjof Capra: pensamento sistêmico e os limites da simplificação ambiental

A perspectiva sistêmica de Fritjof Capra permite aprofundar a crítica epistemológica às concepções fragmentadas da administração ambiental. Em O ponto de mutação, o autor questiona a persistência de uma visão mecanicista da realidade, caracterizada pela decomposição dos fenômenos em partes isoladas e pela dificuldade de reconhecer as relações que constituem os sistemas vivos (6).

O pensamento sistêmico parte do reconhecimento de que as propriedades dos sistemas não podem ser compreendidas adequadamente mediante a análise exclusiva de seus componentes. As interações, os processos de transformação e as relações com o ambiente são fundamentais para compreender o funcionamento do conjunto.

Essa perspectiva possui consequências importantes para a avaliação de impactos ambientais. Um empreendimento não atua sobre uma natureza constituída por elementos independentes. Suas intervenções podem alterar relações entre solo, água, vegetação, fauna, clima e atividades humanas.

Os efeitos dessas alterações podem manifestar-se em diferentes escalas espaciais e temporais. Uma intervenção aparentemente localizada pode produzir consequências em outros pontos de uma bacia hidrográfica, especialmente quando combinada com transformações anteriores na cobertura vegetal e na ocupação do território.

As bacias hidrográficas constituem exemplos particularmente expressivos dessas interdependências. A precipitação que atinge as regiões mais elevadas de uma bacia não permanece restrita ao local onde ocorre. Parte da água infiltra no solo, parte é retida temporariamente pela vegetação e pelas condições do terreno, enquanto outra parcela escoa superficialmente em direção aos cursos d'água.

A intensidade desse escoamento depende de múltiplos fatores, incluindo a quantidade e a distribuição temporal das chuvas, a declividade do terreno, a permeabilidade dos solos, a cobertura vegetal, a saturação antecedente e as intervenções humanas.

A supressão de vegetação, a compactação e a impermeabilização do solo podem, em determinadas condições, reduzir a infiltração e favorecer o escoamento superficial. Em áreas de grande declividade, esses processos podem contribuir para que enxurradas rápidas provoquem erosão e transporte de sedimentos.

A dinâmica das inundações também depende da capacidade dos canais fluviais, da presença de planícies de inundação, da ocupação de áreas baixas e das condições de drenagem. Por isso, não é cientificamente adequado atribuir a velocidade das águas a um único fator, isolado das demais características da bacia.

O pensamento sistêmico exige considerar essas relações conjuntamente. A compreensão de um empreendimento individual pode ser insuficiente quando seus impactos se somam aos de outras atividades. A avaliação ambiental precisa reconhecer os efeitos cumulativos e as transformações históricas dos territórios.

Isso não significa que todos os empreendimentos devam ser submetidos a procedimentos idênticos. A proporcionalidade das exigências pode contribuir para uma administração eficiente. Entretanto, a definição dessa proporcionalidade precisa considerar os riscos específicos e a complexidade dos sistemas ecológicos envolvidos.

A perspectiva de Capra também permite compreender os limites da previsão científica. O conhecimento especializado é indispensável para identificar riscos e orientar decisões, mas os sistemas ecológicos apresentam incertezas e possibilidades de transformação que exigem prudência diante de intervenções potencialmente irreversíveis.

A ecologia política acrescenta a essa discussão uma dimensão social. Os efeitos da degradação ambiental não são distribuídos igualmente. Populações de baixa renda, comunidades tradicionais e moradores de áreas de risco frequentemente enfrentam maior exposição aos danos e dispõem de menos recursos para prevenção, adaptação e recuperação.

A articulação entre Guerreiro Ramos e Capra permite, assim, reconhecer duas formas complementares de redução da realidade: a subordinação das finalidades sociais à racionalidade econômica e a fragmentação dos sistemas ecológicos em elementos tratados como independentes.

Entretanto, essa crítica ainda precisa ser complementada pela análise das relações de poder e da participação democrática nas decisões ambientais.

4. Salm e colaboradores: participação democrática e coprodução do bem público ambiental

O artigo de José Francisco Salm, Paula Chies Schommer, Elaine Cristina de Oliveira Menezes e Vanessa Marie Salm, publicado em 2026 na revista Organizações & Sociedade, apresenta uma contribuição importante para compreender as relações entre administração pública, participação política e produção do bem público (7).

Os autores propõem cinco modelos heurísticos de coprodução, construídos a partir de uma síntese das tipologias de participação de Sherry Arnstein, Jules Pretty e Sarah White. Os modelos são denominados coprodução nominal, simbólica, funcional, representativa com sustentabilidade e coprodução por meio da automobilização comunitária.

Esses modelos não constituem etapas obrigatórias de uma evolução linear. São instrumentos heurísticos destinados a compreender diferentes formas de participação e compartilhamento de responsabilidades e poder entre Estado e sociedade.

A contribuição fundamental do artigo está na distinção entre participação formal e participação substantiva. A presença dos cidadãos em reuniões, audiências ou consultas não garante, por si mesma, que exerçam influência efetiva sobre as decisões.

Na coprodução nominal, a participação pode assumir características predominantemente formais ou manipulativas. Na modalidade simbólica, os cidadãos podem ser informados ou consultados sem que suas manifestações tenham influência decisiva sobre os resultados.

Essas possibilidades são relevantes para a análise do licenciamento ambiental. A existência de audiências públicas não assegura automaticamente que as populações afetadas disponham de informações adequadas, capacidade de contestação ou influência efetiva sobre a localização, as condições de funcionamento e os riscos dos empreendimentos.

A coprodução funcional, por sua vez, está associada à busca de eficiência, à redução de custos e à obtenção de resultados. Embora essas finalidades possam ser legítimas, não se confundem necessariamente com a democratização do poder decisório.

Essa distinção permite problematizar reformas administrativas que enfatizam a eficiência sem ampliar os mecanismos de participação social. A colaboração dos cidadãos na execução de atividades públicas não representa necessariamente compartilhamento substantivo de poder.

Os modelos representativo com sustentabilidade e de automobilização comunitária apontam para possibilidades mais abrangentes. O primeiro pressupõe participação organizada, empoderamento, responsabilização pública e compartilhamento de decisões. O segundo destaca a capacidade de auto-organização das comunidades e sua atuação contínua na construção do bem público.

Essas concepções podem contribuir para uma interpretação democrática da proteção ambiental. Órgãos públicos, instituições científicas, universidades, organizações socioambientais, comunidades tradicionais e moradores dos territórios afetados possuem conhecimentos e responsabilidades diferentes, mas potencialmente complementares.

A participação das comunidades é especialmente importante quando se discutem riscos ambientais. Moradores de áreas sujeitas a enchentes podem possuir conhecimentos acumulados sobre o comportamento dos rios, a frequência das inundações, as transformações da paisagem e os efeitos das intervenções humanas.

Esses conhecimentos não substituem a investigação científica especializada, mas podem contribuir para contextualizá-la e identificar problemas insuficientemente considerados nas avaliações administrativas.

Salm e colaboradores também reconhecem que a coprodução não constitui uma solução automática para os problemas da administração pública. A transferência de responsabilidades às comunidades, sem recursos e apoio institucional, pode representar uma sobrecarga, e não um avanço democrático.

A proteção ambiental exige, portanto, capacidade estatal, conhecimento científico e participação efetiva. A coprodução do bem público não deve ser confundida com a retirada do Estado de suas responsabilidades constitucionais.

5. Modernização substantiva: integração entre racionalidade, ecologia e democracia

A aproximação entre Guerreiro Ramos, Capra e Salm e colaboradores permite construir uma interpretação interdisciplinar da modernização ambiental.

Guerreiro Ramos contribui para examinar as finalidades das decisões públicas e os limites da racionalidade instrumental. Capra permite compreender as interdependências ecológicas e os riscos da fragmentação do conhecimento. Salm e colaboradores acrescentam a dimensão político-organizacional, ao demonstrar que a qualidade da participação depende do compartilhamento efetivo de responsabilidades e poder.

A articulação desses referenciais permite questionar a identificação da modernização com a simples aceleração de procedimentos administrativos. Uma administração pública pode reduzir prazos sem melhorar a qualidade de suas decisões. Pode ampliar a previsibilidade para os empreendedores sem assegurar condições equivalentes de informação e participação às comunidades. Pode, ainda, transferir responsabilidades aos agentes privados sem fortalecer os mecanismos públicos de controle.

Isso não significa que a eficiência administrativa seja incompatível com a proteção ambiental. Instituições capazes de decidir com qualidade, transparência e em prazos adequados podem contribuir para reduzir conflitos, prevenir danos e oferecer maior segurança jurídica.

A diferença está na concepção de eficiência adotada. Quando definida exclusivamente a partir dos custos e prazos enfrentados pelos empreendedores, ela possui alcance restrito. Quando incorpora a prevenção de danos, a proteção de direitos, a qualidade científica das avaliações e a participação democrática, passa a integrar uma concepção substantiva de administração pública.

Essa concepção exige reconhecer as desigualdades sociais e políticas existentes no Brasil. Grandes organizações empresariais frequentemente dispõem de recursos técnicos, jurídicos e financeiros superiores aos das comunidades potencialmente afetadas por empreendimentos.

Nessas condições, a igualdade formal de participação não assegura igualdade efetiva de influência. Uma política ambiental democraticamente orientada precisa criar condições para que as populações afetadas tenham acesso a informações compreensíveis e mecanismos reais de manifestação e contestação.

A modernização substantiva também pressupõe capacidade estatal. A existência de procedimentos demorados ou inadequados não pode ser enfrentada apenas mediante a redução das exigências legais. É necessário fortalecer equipes técnicas, aperfeiçoar sistemas de informação, integrar órgãos públicos e ampliar instrumentos de planejamento e fiscalização.

O pensamento sistêmico acrescenta que essas capacidades precisam ser organizadas de maneira integrada, considerando as relações entre atividades econômicas, sistemas ecológicos e condições sociais dos territórios.

O caso das enchentes de 2024 no Rio Grande do Sul permite examinar concretamente as consequências dessa discussão.

6. Enchentes no Rio Grande do Sul: mudanças climáticas e flexibilização ambiental

As enchentes de abril e maio de 2024 no Rio Grande do Sul constituem um acontecimento particularmente relevante para a análise das relações entre mudanças climáticas, proteção ambiental e decisões políticas. A dimensão do desastre demonstrou que a intensidade excepcional das precipitações não pode ser examinada separadamente das características ecológicas das bacias hidrográficas, das formas de ocupação territorial e da capacidade preventiva das instituições públicas.

Estudo internacional desenvolvido pela World Weather Attribution concluiu, em sua avaliação inicial de junho de 2024, que as mudanças climáticas provocadas pelas atividades humanas tornaram as chuvas extremas no Sul do Brasil mais prováveis e intensas. O fenômeno El Niño também contribuiu para a excepcionalidade das precipitações (8). A pesquisa evidencia a influência de processos climáticos de grande escala, mas reconhece igualmente a importância das condições de exposição e vulnerabilidade para a magnitude dos desastres.

Essa distinção é fundamental. A intensidade das precipitações não explica isoladamente a velocidade do escoamento das águas, a ocorrência de enxurradas, a extensão das áreas inundadas e a gravidade dos danos humanos e materiais.

A dinâmica das bacias hidrográficas depende de relações complexas entre relevo, cobertura vegetal, solos, cursos d'água, áreas úmidas, ocupação territorial e infraestrutura. Nas regiões de maior declividade da Serra Gaúcha, as chuvas intensas podem produzir escoamento rápido, erosão e movimentos de massa. As águas seguem pelos sistemas fluviais em direção às áreas mais baixas, onde a combinação entre vazões elevadas, características dos canais e ocupação das planícies pode produzir inundações de grande extensão.

A conservação da vegetação, especialmente nas encostas, nas margens dos rios e nas áreas de nascentes, pode contribuir para a proteção dos solos, a infiltração e a regulação dos processos hidrológicos. Sua supressão, combinada com compactação e impermeabilização do solo, pode aumentar o escoamento superficial e favorecer processos erosivos e enxurradas. A magnitude desses efeitos depende das condições específicas de cada bacia, particularmente da intensidade das chuvas e da saturação dos solos.

É nesse contexto que devem ser examinadas as alterações promovidas na legislação ambiental estadual durante o governo Eduardo Leite. Em 2020, foi sancionada a Lei estadual nº 15.434, que instituiu um novo Código Estadual do Meio Ambiente, substituindo a legislação anterior. A reforma envolveu aproximadamente 480 alterações em dispositivos e normas ambientais, segundo levantamentos divulgados pela imprensa e por organizações ambientalistas. Entre os pontos criticados estavam mudanças nos procedimentos de licenciamento, a ampliação de mecanismos simplificados e a proteção de áreas ambientalmente sensíveis (9).

A quantidade de alterações, isoladamente, não permite concluir que todas representaram redução de proteção. Algumas envolveram procedimentos administrativos e outras matérias distintas. Entretanto, cientistas e organizações ambientalistas identificaram modificações específicas que, em sua avaliação, diminuíram a capacidade preventiva do Estado e ampliaram possibilidades de intervenção em áreas protegidas.

O professor Gonçalo Ferraz, do Instituto de Biociências da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, participou de uma avaliação crítica da reforma. Segundo a análise divulgada em 2024, o novo Código Ambiental teria deslocado parte da orientação da política ambiental de uma lógica preventiva para uma lógica mais reativa, reduzindo a capacidade institucional de antecipação e controle dos impactos (10).

Essa crítica possui consequências importantes para a interpretação da modernização ambiental. A substituição de avaliações preventivas por mecanismos que dependem mais intensamente de declarações dos empreendedores e de fiscalização posterior pode alterar a distribuição dos riscos entre Estado, agentes econômicos e sociedade. Sua adequação depende do potencial de impacto das atividades, da qualidade das informações e da efetividade dos mecanismos de controle.

Outro aspecto da controvérsia envolve a proteção das áreas de preservação permanente. Alterações legislativas estaduais ampliaram possibilidades de intervenção relacionadas a determinadas atividades e obras, inclusive no campo da infraestrutura de irrigação. A Lei estadual nº 16.111, de 9 de abril de 2024, modificou dispositivos do Código Ambiental nessa direção (11).

É necessário considerar a temporalidade dessas mudanças. Uma lei aprovada poucas semanas antes das enchentes não pode ser apresentada como responsável por processos históricos de desmatamento, ocupação de várzeas ou transformação das bacias hidrográficas. Entretanto, sua orientação normativa é relevante para avaliar a continuidade de políticas que ampliam possibilidades de intervenção em áreas ambientalmente protegidas.

A relação entre degradação ambiental e agravamento das enchentes precisa ser compreendida em termos hidrológicos e territoriais. A supressão de vegetação, a impermeabilização dos solos e determinadas intervenções nos cursos d'água podem favorecer a concentração do escoamento superficial e reduzir a capacidade de retenção natural das águas. Em regiões de grande declividade, esses processos podem contribuir para aumentar as consequências chuvas e a mobilização de sedimentos.

Trata-se de investigar se a redução das salvaguardas ambientais favoreceu, direta ou indiretamente, intervenções territoriais capazes de ampliar a vulnerabilidade das bacias hidrográficas. A comprovação da contribuição específica de cada alteração legal para o desastre de 2024 exige estudos que relacionem os dispositivos modificados às intervenções efetivamente autorizadas ou realizadas, às mudanças de cobertura e uso do solo e à dinâmica hidrológica das áreas atingidas. Essa exigência metodológica não elimina a relevância das críticas às escolhas políticas que podem enfraquecer a prevenção ambiental.

As pesquisadoras Nairana Karkow Bones e Luana Broni de Araújo desenvolveram uma análise das relações entre o governo Eduardo Leite, as mudanças no Código Ambiental e a calamidade climática de 2024. Em trabalho divulgado como preprint na plataforma SciELO, interpretaram a reforma a partir de sua orientação político-econômica e das prioridades atribuídas à atividade empresarial (12).

Essa contribuição é especialmente relevante para a discussão sobre modernização mercadocêntrica. As autoras associam a reforma ambiental à difusão de uma concepção de gestão pública que enfatiza a eficiência econômica e a adaptação das instituições às necessidades do mercado. Trata-se de uma interpretação político-institucional, que precisa ser distinguida da demonstração hidrológica dos efeitos específicos de cada dispositivo legal.

O governo Eduardo Leite contestou as críticas, sustentando que as alterações buscaram modernizar procedimentos, adequar a legislação estadual às normas federais e conferir maior segurança jurídica, sem reduzir a proteção ambiental. O governador também rejeitou a atribuição de responsabilidade direta da reforma pelas enchentes. Em entrevista concedida em maio de 2024, reconheceu a existência de alertas científicos sobre riscos climáticos, mas afirmou que outras prioridades administrativas e fiscais haviam condicionado as decisões governamentais (13).

Esse reconhecimento introduz uma dimensão importante: a vulnerabilidade diante de eventos extremos não resulta apenas de decisões sobre licenciamento. Ela também depende das prioridades orçamentárias, do planejamento territorial, da manutenção de estruturas de proteção e da capacidade de antecipação dos riscos.

O estudo da World Weather Attribution identificou a ocupação de áreas sujeitas a inundações, a aplicação insuficiente das normas ambientais e os problemas de manutenção da infraestrutura de proteção como fatores relevantes para compreender a dimensão do desastre (8).

Pesquisa publicada em 2025 no Journal of South American Earth Sciences, dedicada às inundações na Região Metropolitana de Porto Alegre, também examinou a relação entre precipitações extremas, transformações do uso do solo, urbanização e desmatamento em áreas sujeitas a inundações. O trabalho reforça a importância de integrar modelagem hidrodinâmica, planejamento territorial e conservação ambiental (14).

Essas evidências não demonstram que a reforma do Código Ambiental de 2020 tenha sido responsável por uma parcela determinada das enchentes. Entretanto, oferecem fundamentos científicos para compreender por que a proteção das bacias hidrográficas e o controle das intervenções territoriais são componentes relevantes das políticas de prevenção.

A dimensão jurídica dessa controvérsia também merece atenção. Em abril de 2025, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 6.618, decidiu que determinada simplificação do licenciamento ambiental prevista na legislação gaúcha somente poderia ser aplicada a atividades de pequeno potencial de impacto ambiental. A Corte também declarou inconstitucional uma modalidade de flexibilização relativa a atividades já em operação em determinadas condições (15).

A decisão não estabeleceu uma relação causal entre o Código Ambiental e as enchentes de 2024. Demonstrou, porém, que determinadas opções legislativas estaduais ultrapassaram limites constitucionais reconhecidos pelo Tribunal.

A articulação entre Guerreiro Ramos, Capra e Salm e colaboradores permite aprofundar a interpretação desse conjunto de acontecimentos. A partir de Guerreiro Ramos, pode-se investigar em que medida a reforma ambiental gaúcha expressou a predominância de critérios de eficiência econômica sobre finalidades substantivas de proteção coletiva. A questão não é negar a importância de procedimentos administrativos eficientes, mas examinar se a redução de custos e prazos recebeu prioridade superior à capacidade preventiva do Estado.

Com Capra, compreende-se que as enchentes não podem ser interpretadas mediante a separação rígida entre fenômenos climáticos, processos hidrológicos e intervenções territoriais. A dinâmica das águas depende das interações entre sistemas ecológicos e atividades humanas. A fragmentação administrativa dessas relações pode dificultar a identificação dos riscos cumulativos.

Os modelos de Salm e colaboradores acrescentam uma dimensão democrática. É necessário perguntar em que medida as comunidades potencialmente afetadas participaram das decisões sobre proteção das bacias hidrográficas, planejamento territorial, manutenção de estruturas de contenção e alterações da legislação ambiental. Também é relevante examinar se suas manifestações tiveram influência efetiva ou permaneceram predominantemente simbólicas.

O caso gaúcho demonstra, assim, que a prevenção de desastres não pode ser reduzida à previsão meteorológica. Ela depende de instituições públicas capazes de compreender a complexidade dos sistemas socioecológicos, antecipar riscos e assegurar participação democrática.

A experiência de 2024 oferece, portanto, uma referência concreta para avaliar a orientação da reforma federal do licenciamento ambiental aprovada em 2025. A Lei Geral do Licenciamento Ambiental não pode ser apontada com causa antropogênica das enchentes gaúchas. Entretanto, o desastre evidencia a importância de examinar cuidadosamente reformas que ampliam hipóteses de dispensa ou simplificação dos controles ambientais, especialmente em territórios vulneráveis aos eventos climáticos extremos.

7. Congresso Nacional, STF e os limites constitucionais da flexibilização ambiental

A controvérsia sobre o PL da Devastação adquiriu uma dimensão institucional especialmente importante após a sanção da Lei nº 15.190/2025 e a posterior derrubada de parte dos vetos presidenciais pelo Congresso Nacional.

A decisão parlamentar restabeleceu dispositivos que haviam sido excluídos do texto sancionado, consolidando determinadas escolhas legislativas favoráveis à flexibilização do licenciamento ambiental.

Entretanto, a conclusão dessa etapa não significa que o Congresso tenha a última palavra sobre a validade constitucional das disposições aprovadas. A Constituição Federal estabelece limites ao exercício do poder legislativo, inclusive quando as decisões resultam de maiorias parlamentares expressivas.

No campo ambiental, esses limites estão relacionados especialmente ao artigo 225 da Constituição, que reconhece o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e estabelece responsabilidades de proteção para o poder público e a coletividade.

A legislação ordinária pode disciplinar e modificar os instrumentos administrativos de proteção, mas precisa respeitar as obrigações constitucionais correspondentes. O Supremo Tribunal Federal foi provocado a examinar a constitucionalidade de dispositivos da reforma. As Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 7.913, 7.916 e 7.919 questionam aspectos da Lei Geral do Licenciamento Ambiental, enquanto a Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 102 busca o reconhecimento de sua validade. As ações foram distribuídas ao ministro Alexandre de Moraes e chegaram a integrar a pauta de julgamento em agosto de 2026, mas sua apreciação foi adiada (16).

Os questionamentos envolvem, entre outros aspectos, a ampliação das hipóteses de dispensa ou simplificação do licenciamento, a suficiência dos instrumentos de avaliação preventiva, as competências dos entes federativos e as regras aplicáveis a determinadas modalidades de autorização ambiental.

Os defensores da constitucionalidade da lei, por sua vez, sustentam que a reforma busca conferir maior uniformidade, previsibilidade e segurança jurídica aos procedimentos. A existência dessas posições demonstra que a controvérsia ultrapassou a disputa parlamentar. O debate passou a envolver diretamente a interpretação dos limites constitucionais da atuação estatal diante dos riscos ambientais.

É necessário distinguir, portanto, a legitimidade democrática do processo legislativo e a constitucionalidade de seus resultados. O Congresso Nacional possui competência para elaborar leis e deliberar sobre vetos presidenciais. Entretanto, suas decisões permanecem subordinadas à Constituição, cuja interpretação definitiva, no âmbito do controle concentrado de constitucionalidade, cabe ao STF.

O Tribunal poderá reconhecer a validade dos dispositivos questionados, declarar sua inconstitucionalidade ou estabelecer interpretações que condicionem sua aplicação. Não se pode antecipar o resultado do julgamento, nem presumir que uma eventual decisão de inconstitucionalidade atingirá necessariamente toda a legislação.

A contribuição de Guerreiro Ramos permite aprofundar a interpretação dessa controvérsia. A aprovação parlamentar de medidas orientadas por critérios de eficiência econômica não encerra a discussão sobre suas finalidades substantivas. O fato de uma decisão resultar de procedimentos formalmente legítimos não elimina a necessidade de examinar sua compatibilidade com direitos fundamentais e interesses coletivos.

A perspectiva de Capra acrescenta que a proteção constitucional do meio ambiente envolve sistemas ecológicos complexos, cuja integridade não pode ser compreendida exclusivamente mediante critérios administrativos. A compatibilidade de uma legislação ambiental com a Constituição precisa considerar a preservação de instrumentos efetivos de prevenção e proteção, sem presumir que toda simplificação procedimental represente necessariamente uma violação constitucional.

Os modelos de coprodução do bem público formulados por Salm e colaboradores permitem estabelecer outra conexão relevante. O artigo 225 atribui responsabilidades tanto ao poder público quanto à coletividade. Embora essa responsabilidade constitucional compartilhada não seja idêntica ao conceito de coprodução desenvolvido pelos autores, existe uma aproximação possível: a proteção ambiental exige relações entre instituições estatais e sociedade que ultrapassem a participação meramente formal.

Nesse sentido, o controle de constitucionalidade não substitui a participação democrática, nem resolve isoladamente os problemas da administração ambiental. O STF desempenha uma função jurídica específica, enquanto a formulação de políticas públicas, a produção científica, a fiscalização e a participação social dependem da atuação contínua de outras instituições e da sociedade civil.

A disputa revela, assim, uma tensão entre diferentes dimensões da democracia constitucional. De um lado, encontra-se a legitimidade representativa do Congresso Nacional. De outro, estão os limites constitucionais destinados a proteger direitos fundamentais, inclusive diante de decisões majoritárias.

Essas dimensões não são necessariamente antagônicas. Em uma democracia constitucional, a representação política e a proteção dos direitos são componentes complementares, embora possam entrar em conflito em situações concretas.

A decisão do STF terá, portanto, relevância para definir os limites jurídicos da flexibilização ambiental. Entretanto, qualquer que seja o resultado, permanecerá a necessidade de discutir a qualidade científica, a racionalidade substantiva e a legitimidade democrática das políticas ambientais brasileiras.

Considerações finais

A controvérsia em torno do PL da Devastação revela os limites de uma concepção de modernização que identifica o desenvolvimento predominantemente com a aceleração de investimentos e a redução de exigências administrativas.

Os argumentos políticos favoráveis à flexibilização do licenciamento ambiental apontam problemas administrativos que merecem ser examinados, mas não demonstram, por si mesmos, que a diminuição dos controles prévios seja a resposta institucional mais adequada.

A contribuição de Alberto Guerreiro Ramos permite compreender que o problema fundamental reside na tendência de universalização da racionalidade instrumental. Quando os critérios econômicos passam a orientar predominantemente as decisões públicas, valores substantivos relacionados à proteção da vida, à justiça social e à continuidade dos sistemas ecológicos podem ser subordinados às exigências do mercado.

A perspectiva sistêmica de Fritjof Capra demonstra, por sua vez, que os impactos ambientais não podem ser adequadamente compreendidos mediante procedimentos que desconsiderem as interdependências ecológicas, os efeitos cumulativos e as consequências de longo prazo.

Os modelos de coprodução propostos por Salm e colaboradores acrescentam uma dimensão decisiva: a qualidade democrática das decisões. Não basta que o Estado seja eficiente ou que disponha de conhecimento técnico. É necessário examinar quem participa da definição das políticas, quais grupos exercem influência efetiva e de que maneira as comunidades podem compartilhar responsabilidades e poder na proteção dos bens públicos.

As enchentes de 2024 no Rio Grande do Sul oferecem um exemplo concreto da importância dessa articulação interdisciplinar. A excepcionalidade das chuvas esteve relacionada a processos climáticos de grande escala, mas a gravidade das consequências também dependeu das condições históricas de ocupação territorial, da conservação ambiental e da capacidade preventiva das instituições.

As alterações promovidas durante o governo Eduardo Leite no Código Ambiental estadual suscitaram críticas de cientistas e organizações ambientalistas por seus possíveis efeitos sobre a proteção dos ecossistemas e a prevenção de danos.

A questão relevante é investigar em que medida a flexibilização de determinadas salvaguardas pode favorecer intervenções territoriais que ampliam a vulnerabilidade das bacias hidrográficas, a rapidez do escoamento superficial e a gravidade das inundações. A comprovação da contribuição específica de cada alteração legislativa exige estudos empíricos apropriados, mas essa exigência não elimina a responsabilidade política de avaliar preventivamente os riscos associados às decisões públicas.

O caso gaúcho demonstra também que a modernização ambiental não pode ser definida apenas pela simplificação dos procedimentos. Ela precisa incorporar o conhecimento científico sobre a dinâmica dos sistemas ecológicos, o planejamento territorial, a capacidade de adaptação climática e a participação das comunidades potencialmente afetadas.

A trajetória institucional da reforma federal acrescenta outra dimensão. A derrubada de vetos presidenciais pelo Congresso Nacional consolidou determinadas escolhas legislativas, mas não encerrou a discussão sobre sua compatibilidade com a Constituição Federal.

As ações submetidas ao Supremo Tribunal Federal demonstram que a legitimidade parlamentar das decisões não afasta a necessidade de examinar os limites constitucionais da flexibilização ambiental.

O STF possui competência para decidir, em última instância, sobre a constitucionalidade dos dispositivos contestados. Entretanto, o controle judicial não substitui a responsabilidade política do Congresso, a capacidade técnica da administração pública ou a participação democrática da sociedade.

A proteção ambiental exige a articulação dessas diferentes dimensões institucionais. Uma administração ambiental moderna precisa dispor de conhecimento científico qualificado, recursos públicos adequados, procedimentos eficientes e mecanismos de participação capazes de reconhecer as desigualdades sociais e políticas existentes.

O artigo 225 da Constituição Federal oferece uma referência fundamental para essa interpretação, ao reconhecer o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito de todos e estabelecer responsabilidades compartilhadas entre poder público e coletividade.

A articulação entre Guerreiro Ramos, Fritjof Capra e Salm e colaboradores permite, portanto, compreender o debate sobre o licenciamento ambiental como uma disputa entre concepções de desenvolvimento, racionalidade, organização do Estado e democracia.

O desafio não consiste simplesmente em escolher entre desenvolvimento econômico e proteção ambiental, mas em superar uma concepção de desenvolvimento que transforma a proteção dos sistemas ecológicos em obstáculo administrativo e reduz a participação democrática a uma formalidade.

Uma modernização substantiva precisa reconhecer que o meio ambiente ecologicamente equilibrado não é um custo externo ao desenvolvimento, mas uma condição fundamental de sua legitimidade, de sua continuidade e da própria realização do bem público.

Referências

(1) BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Art. 225.

(2) BRASIL. Lei nº 15.190, de 8 de agosto de 2025. Dispõe sobre o licenciamento ambiental e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 2025. Texto consolidado disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2025/lei/l15190.htm. Acesso em: 7 out. 2026.

(3) GUEREIRO RAMOS, Alberto. A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. Florianópolis: Enunciado Publicações, 2022.

(4) GUERREIRO RAMOS, Alberto. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 1, n. 2, p. 7-44, 1967.

(5) BOEIRA, Sérgio Luís. Ecologia política: Guerreiro Ramos e Fritjof Capra. Ambiente & Sociedade, Campinas, ano V, n. 10, 2002.

(6) CAPRA, Fritjof. O ponto de mutação: a ciência, a sociedade e a cultura emergente. São Paulo: Cultrix, s.d. [Obra original publicada em inglês em 1982; conferir o ano da edição brasileira utilizada.]

(7) SALM, José Francisco; SCHOMMER, Paula Chies; MENEZES, Elaine Cristina de Oliveira; SALM, Vanessa Marie. Modelos para a coprodução do bem público a partir de tipologias de participação. Organizações & Sociedade, Salvador, v. 33, n. 115, p. 1-30, 2026. DOI: 10.1590/1984-92302025v33n0012PT.

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(9) ABREU, Jorge. Leite mudou quase 500 normas ambientais em 2019; especialistas criticam gestão. Folha de S.Paulo, 8 maio 2024. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/ambiente/2024/05/leite-mudou-quase-500-normas-ambientais-em-2019-especialistas-criticam-gestao.shtml. Acesso em: 7 out. 2026.

(10) BARRETO, Marcelo Menna. Governo gaúcho desfigurou Código Ambiental e abandonou gestão preventiva. Extra Classe, 20 jun. 2024. Reproduzido pelo Instituto Humanitas Unisinos, 22 jun. 2024. Disponível em: https://ihu.unisinos.br/640614-governo-gaucho-desfigurou-codigo-ambiental-e-abandonou-gestao-preventiva. Acesso em: 7 out. 2026.

(11) RIO GRANDE DO SUL. Lei nº 15.434, de 9 de janeiro de 2020. Institui o Código Estadual do Meio Ambiente do Estado do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, 2020. Ver também: RIO GRANDE DO SUL. Lei nº 16.111, de 9 de abril de 2024. Porto Alegre, 2024.

(12) BONES, Nairana Karkow; ARAÚJO, Luana Broni de. “Não é hora de procurar culpados”: o desmonte de políticas ambientais no governo de Eduardo Leite e a calamidade climática no Rio Grande do Sul de maio de 2024. SciELO Preprints, 2024. DOI: 10.1590/SciELOPreprints.9769. Disponível em: https://preprints.scielo.org/index.php/scielo/preprint/view/9769. Acesso em: 7 out. 2026.

(13) SOPRANA, Paula; TEIXEIRA, Matheus. Estudos alertaram, mas governo também vive outras agendas, diz Eduardo Leite sobre falta de plano para conter cheias no RS. Folha de S.Paulo, 19 maio 2024. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2024/05/estudos-alertaram-mas-o-governo-tambem-vive-outras-agendas-diz-leite-sobre-falta-de-plano-para-conter-cheias-no-rs.shtml. Acesso em: 7 out. 2026.

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(15) BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Simplificação do licenciamento ambiental no RS só vale para atividades de pequeno impacto, decide STF. Brasília, DF, 15 abr. 2025. Disponível em: https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/simplificacao-do-licenciamento-ambiental-no-rs-so-vale-para-atividades-de-pequeno-impacto-decide-stf/. Acesso em: 7 out. 2026.

(16) BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Confira a pauta do STF desta quarta-feira (12). Brasília, DF, 12 ago. 2026. Disponível em: https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/confira-a-pauta-do-stf-desta-quarta-feira-12-2/. Acesso em: 7 out. 2026.

P.S.: Usei a IA GPT 5.6 Sol na busca e na organização das informações, e na elaboração da ilustração para o texto, que foi concebido, editado e revisado por mim.