Tabaco, cidadania e diversificação: três décadas de confronto entre redes

Objetivo

Este artigo tem como objetivo revisitar e atualizar uma trajetória de pesquisa iniciada na década de 1990 sobre a indústria do tabaco no Brasil, examinando as transformações ocorridas nas relações entre a rede estratégica empresarial, as redes de cidadania e controle do tabagismo e as redes territoriais relacionadas à agricultura familiar e à diversificação produtiva. Busca-se compreender em que medida, ao longo de aproximadamente três décadas, o fortalecimento institucional do controle do tabaco, a redução do tabagismo, a permanência da importância econômica da fumicultura e as dificuldades de diversificação alteraram — ou reproduziram sob novas formas — as relações de poder anteriormente identificadas.

Resumo

A indústria do tabaco constitui um caso particularmente expressivo das contradições entre mercado, Estado, saúde pública, agricultura familiar, cidadania e sustentabilidade. Pesquisas realizadas desde a década de 1990 permitiram caracterizar, de um lado, uma rede estratégica, articulada em torno das empresas transnacionais do tabaco e, de outro, uma rede multifragmentária, composta por atores governamentais e não governamentais envolvidos no controle do tabagismo. Posteriormente, a Convenção-Quadro para o Controle do Tabaco (CQCT) ampliou a institucionalização nacional e transnacional dessa segunda rede, enquanto estudos sobre a fumicultura evidenciaram a persistência do sistema integrado de produção e as dificuldades de transição para atividades alternativas. Este artigo recupera esse percurso e o atualiza à luz de dados e estudos recentes. Argumenta-se que o confronto entre as redes não desapareceu: tornou-se mais complexo. A redução histórica do tabagismo convive com a permanência do Brasil entre os grandes produtores e exportadores mundiais de tabaco; a indústria adapta suas estratégias às novas regulações e produtos; e a diversificação produtiva continua enfrentando obstáculos institucionais e econômicos. A perspectiva das redes, articulada às noções de território, multifuncionalidade agrícola e racionalidades instrumental e substantiva, permite compreender essa aparente contradição como expressão de diferentes processos que coexistem e se transformam reciprocamente.

Introdução

Em meados da década de 1990, quando teve início a pesquisa que resultaria em minha tese de doutorado em Ciências Humanas na Universidade Federal de Santa Catarina, a indústria do tabaco apresentava uma situação paradoxal. Enquanto se acumulavam evidências científicas sobre os danos provocados pelo tabagismo, a produção brasileira de tabaco se expandia e se internacionalizava. A pesquisa, concluída em 2000, combinou levantamento bibliográfico e documental e trabalho de campo, incluindo 76 entrevistas com empresários, técnicos das empresas, agricultores, sindicalistas, profissionais de saúde e educação e integrantes de organizações da sociedade civil.

Um dos resultados teóricos desse trabalho foi a proposição de dois tipos de redes. A rede estratégica caracterizava a capacidade da indústria de coordenar diferentes atores, recursos e fluxos de informação em torno de seus objetivos econômicos e políticos. Em contraposição, a expressão rede multifragmentária procurava caracterizar a diversidade de organizações e atores que, embora compartilhassem objetivos relacionados à redução dos danos do tabagismo e à ampliação da cidadania, não dispunham de um centro coordenador equivalente ao das corporações.

A conclusão então alcançada continha uma ambivalência que permanece relevante: as duas redes cresciam simultaneamente, mas a rede estratégica empresarial apresentava ampla vantagem organizacional e econômica sobre a rede multifragmentária.

Mais de duas décadas depois, porém, nenhuma delas permanece exatamente como era. A Convenção-Quadro para o Controle do Tabaco (CQCT), a Organização Mundial da Saúde (OMS), o Estado brasileiro e organizações da sociedade civil contribuíram para maior institucionalização do controle do tabagismo. Simultaneamente, as empresas transnacionais adaptaram suas estratégias, enquanto o Brasil preservou extraordinária importância na produção e exportação de tabaco.

Este artigo revisita esse percurso em cinco movimentos. Inicialmente, recupera a formação histórica da rede estratégica e da rede multifragmentária. Em seguida, examina a transformação da segunda pela institucionalização internacional do controle do tabaco. A terceira seção desloca o foco para a agricultura familiar e para o território, dialogando especialmente com os trabalhos de Rogério Leandro Lima da Silveira. A quarta examina a problemática da diversificação produtiva e sua relação com diferentes modos de gestão e racionalidades. Por fim, a quinta seção aborda as transformações mais recentes, incluindo novas formas de interferência empresarial, dispositivos eletrônicos e a persistente contradição entre o êxito relativo das políticas de saúde e a força econômica da cadeia produtiva.

1. Da indústria à rede estratégica

A história da indústria brasileira do tabaco não pode ser compreendida exclusivamente a partir da fábrica. Desde a implantação do sistema integrado de produção no Sul do Brasil pela Souza Cruz, controlada pela British American Tobacco, constituiu-se progressivamente uma estrutura capaz de conectar agricultores familiares, empresas, assistência técnica, financiamento, processamento industrial, comercialização e mercados internacionais. A implantação desse sistema remonta às primeiras décadas do século XX.

O conceito de rede estratégica procurava captar justamente essa capacidade de articulação. Não se tratava de afirmar a existência de um ator onipotente controlando todas as relações, mas de reconhecer uma assimetria: determinados atores ocupam posições muito mais favoráveis para coordenar recursos, estabelecer estratégias, produzir informações e influenciar os demais componentes da rede.

A integração contratual dos agricultores tornou-se uma das bases dessa organização. A empresa fornece ou intermedeia sementes, insumos, assistência técnica e financiamento das instalações, enquanto o produtor assume compromissos relacionados à produção e comercialização. A agricultura permanece familiar quanto à propriedade e ao trabalho, mas integra-se a uma cadeia comandada por empresas que operam em escalas nacional e internacional.

É justamente nesse ponto que a abordagem territorial desenvolvida posteriormente por Rogério Leandro Lima da Silveira acrescenta uma dimensão importante. A rede agroindustrial do tabaco pode ser observada como organização espacial da produção, dos fluxos e das relações entre cidades e territórios. Trabalho mais recente de Carolina Faccin e Rogério Silveira mostra que as cadeias do tabaco e da avicultura na região dos Vales, no Rio Grande do Sul, continuam articuladas a corporações multinacionais e a uma divisão territorial do trabalho que se relaciona diretamente com a rede urbana regional (1).

A rede estratégica e a rede agroindustrial não são conceitos idênticos. A primeira enfatiza relações organizacionais e políticas de poder; a segunda permite observar sua materialização espacial e territorial. São, entretanto, perspectivas complementares.

2. Da rede multifragmentária à institucionalização do controle do tabaco

A situação da rede oposta à indústria modificou-se profundamente. Durante as décadas de 1980 e 1990, ações contra o tabagismo provinham de diferentes segmentos da saúde, educação, ciência, movimentos sociais e organizações governamentais e não governamentais. A noção de rede multifragmentária procurava reconhecer simultaneamente sua diversidade e sua limitada capacidade de coordenação.

A criação da CQCT alterou esse cenário. O tratado transformou o controle do tabaco em objeto de governança internacional, articulando evidências científicas, governos, organizações multilaterais e sociedade civil. O Brasil teve participação importante nas negociações e ratificou a Convenção em 2005. O artigo escrito com Paula Johns naquele contexto já destacava a formação de uma rede mais articulada em torno da OMS e, no Brasil, o papel da então Aliança de Controle do Tabagismo — atual ACT Promoção da Saúde.

A trajetória posterior de Paula Johns é esclarecedora porque acompanha uma transformação conceitual do próprio campo: do controle do tabagismo e advocacy para o estudo da interferência corporativa, dos conflitos de interesse e dos determinantes comerciais da saúde. Essa mudança não torna obsoleto o conceito de rede estratégica; ao contrário, especifica mecanismos pelos quais interesses empresariais procuram influenciar políticas públicas.

Os resultados sanitários são expressivos. Segundo o Vigitel, a prevalência de fumantes adultos nas capitais brasileiras e no Distrito Federal caiu de 15,7% em 2006 para 11,5% em 2024. Entretanto, entre 2019 e 2024 não houve variação estatisticamente significativa, e mudanças metodológicas recentes recomendam cautela nas comparações diretas entre os últimos anos (2).

Temos, portanto, uma primeira mudança importante em relação ao diagnóstico original: a rede multifragmentária não deixou de ser heterogênea, mas parte dela adquiriu institucionalidade, conhecimento especializado, capacidade regulatória e articulação transnacional.

3. Produção globalizada e território: a persistência da rede agroindustrial

Se observarmos apenas a prevalência do tabagismo, poderíamos concluir que a rede de controle avançou enquanto a indústria recuou. Mas essa conclusão seria precipitada.

A produção agrícola apresenta outra dinâmica. O Brasil permanece como um dos principais produtores mundiais e ocupa posição de liderança nas exportações de tabaco em folha. Dados apresentados ao Ministério da Agricultura pelo SindiTabaco, com base no Comex Stat, indicam uma média superior a 500 mil toneladas e US$ 2 bilhões anuais exportados na última década; apenas no primeiro trimestre de 2025 foram exportadas aproximadamente 104,5 mil toneladas, no valor de US$ 744 milhões (3). Por se tratar de apresentação de entidade representativa do setor, esses dados devem ser utilizados com a identificação explícita de sua procedência, ainda que a fonte estatística indicada seja o MDIC/Comex Stat.

Surge aqui uma das contradições centrais do caso brasileiro: a redução do consumo interno não implica automaticamente redução equivalente da produção. Uma cadeia orientada para o mercado mundial pode compensar transformações no mercado doméstico pela exportação.

A abordagem de Silveira ajuda a compreender por que isso ocorre. As corporações não estão simplesmente localizadas em determinados municípios; elas conectam propriedades familiares, unidades de processamento, infraestrutura, cidades e mercados internacionais. Faccin e Silveira mostram que as cadeias produtivas comandadas por multinacionais atuam em diferentes escalas e interferem na divisão territorial do trabalho e na configuração das redes urbanas (1).

Essa dimensão territorial impede que o problema seja reduzido ao antagonismo entre "indústria" e "saúde". Entre esses polos encontram-se milhares de famílias cuja reprodução econômica foi historicamente integrada à cadeia produtiva.

4. Diversificação: mudar culturas ou transformar redes?

Esse problema tornou-se central no artigo publicado em 2017 por Rover, Boeira, Birochi e Follmann. A pesquisa identificou três caminhos relacionados à diversificação: coexistência do tabaco com outras atividades, substituição da fumicultura e estratégias que, sob o discurso da diversificação, poderiam inclusive favorecer sua continuidade ou ampliação.

A distinção é fundamental. Diversificar uma propriedade não significa necessariamente reduzir sua dependência da fumicultura. Uma família pode produzir alimentos para autoconsumo, criar animais e cultivar outros produtos e continuar dependendo fundamentalmente da renda proveniente do tabaco.

Por isso, propusemos três modalidades de diversificação: instrumental/empresarial, instrumental/estatal e instrumental/substantiva. Nas duas primeiras predominam estruturas burocráticas, tecnocráticas e estratégicas, podendo o tabaco permanecer como cultura dominante. A terceira incorpora uma gestão socioambiental/territorial, redes agroecológicas, organizações sociais e universidades, tendo como horizonte a transição para cultivos e modos de vida sustentáveis.

Essa tipologia estava vinculada à distinção de Guerreiro Ramos entre racionalidade instrumental e racionalidade substantiva. O problema não consiste em eliminar a primeira: qualquer atividade agrícola necessita de eficiência, tecnologia, planejamento e viabilidade econômica. A questão é sua recontextualização por uma racionalidade mais ampla, capaz de incorporar autonomia, saúde, qualidade de vida, relações comunitárias e sustentabilidade socioambiental.

O estudo empírico realizado no Vale do Rio Tijucas mostrou precisamente essa complexidade. Agricultores que haviam abandonado o tabaco mencionavam problemas de saúde, elevada demanda de trabalho e necessidade de maior estabilidade econômica. Duas das três unidades de olericultura orgânica analisadas apresentaram renda líquida por hectare superior às três unidades fumicultoras estudadas, embora a pequena amostra impeça qualquer generalização.

Mais significativo que a comparação isolada de rendimentos era o contraste entre redes. Os olericultores estavam articulados à Rede Ecovida, cooperativa, feira, CEASA e compras institucionais por meio do PNAE e do PAA; os fumicultores apresentavam canais comerciais muito mais concentrados. Diversificar, portanto, significa potencialmente mudar de rede.

5. A transição que avançou e recuou

A experiência brasileira de diversificação apresenta uma trajetória ambivalente. O Programa Nacional de Diversificação em Áreas Cultivadas com Tabaco (PNDACT) foi criado em 2006, após a ratificação brasileira da CQCT, com ênfase em assistência técnica e extensão rural. Entretanto, segundo documentação disponibilizada pelo Knowledge Hub da CQCT/Fiocruz, o programa sofreu interrupções e deixou de receber recursos em 2018; na COP10, realizada em 2024, o governo brasileiro comprometeu-se com sua reformulação e reestruturação (4).

Esse dado é particularmente significativo quando relido a partir do artigo de 2017. O problema ali identificado não era simplesmente a ausência de culturas alternativas. Questionava-se uma concepção de diversificação que preservava o tabaco no centro da economia familiar e avaliava o desenvolvimento rural predominantemente por critérios mercantis.

A própria experiência brasileira, contudo, também produziu alternativas reconhecidas internacionalmente. Em 2016, representantes de Jamaica, Filipinas e Uruguai visitaram Santa Catarina para conhecer iniciativas brasileiras envolvendo produção alternativa, inserção de ex-fumicultores em programas públicos de aquisição de alimentos, políticas sociais e parcerias com sociedade civil e universidades (5).

O desafio está longe de ser exclusivamente brasileiro. Relatório relacionado à implementação da CQCT informa que 47% das Partes possuíam cultivo de tabaco, mas apenas 31% delas declaravam promover ativamente alternativas viáveis e sustentáveis aos produtores (6).

Os artigos 17 e 18 da Convenção tornam-se, assim, estratégicos: o primeiro trata de alternativas economicamente viáveis para produtores e trabalhadores; o segundo relaciona a cadeia do tabaco à proteção ambiental e à saúde das pessoas. Em 2024, a COP10 voltou a colocar conjuntamente essas duas dimensões na agenda internacional (7).

6. Uma rede estratégica que também aprende

Seria igualmente equivocado supor que a indústria permaneceu passiva diante da crescente institucionalização das políticas de controle. A noção de rede estratégica pressupõe justamente capacidade de aprendizagem e adaptação. Mudam as condições institucionais, científicas, culturais e mercadológicas; modificam-se também discursos, produtos e estratégias empresariais.

Uma manifestação recente desse processo está no debate em torno dos dispositivos eletrônicos para fumar. Eles introduzem novos produtos, novos públicos, novas controvérsias científicas e novas disputas regulatórias. No Brasil, o INCA informa que a prevalência de adultos que declararam uso diário ou ocasional de cigarros eletrônicos permaneceu relativamente estável entre 2019 e 2023 (8).

Mais abrangente é o problema da interferência empresarial nas políticas públicas. O Índice de Interferência da Indústria do Tabaco no Brasil, produzido no âmbito de iniciativa internacional com participação da ACT Promoção da Saúde e do Cetab/Fiocruz, passou de 34 pontos em 2019 para 65 em 2025. O indicador deve ser interpretado cuidadosamente: a própria publicação associa o aumento tanto à persistente reação empresarial às políticas quanto à ampliação da capacidade de monitoramento dessas práticas (9).

Isso reforça uma hipótese importante: a institucionalização de uma rede não elimina a outra; provoca adaptações recíprocas. A rede de controle do tabaco tornou-se mais institucionalizada, profissionalizada e transnacional. A rede empresarial, por sua vez, adapta produtos, discursos, estratégias de influência e relações institucionais. O conflito deixa de ocorrer apenas em torno do cigarro convencional e passa a envolver inovação tecnológica, regulação, tributação, meio ambiente, agricultura e legitimidade científica.

7. Das duas redes a uma ecologia complexa de redes

A releitura dos trabalhos produzidos ao longo dessas três décadas sugere uma revisão — mais propriamente, uma complexificação — do modelo inicial.

A distinção entre rede estratégica e rede multifragmentária continua heuristicamente útil. Ela evidencia assimetrias de poder, recursos e capacidade de coordenação. Mas a evolução histórica tornou o campo mais complexo.

A rede multifragmentária transformou-se parcialmente em uma rede institucionalizada de controle do tabaco, envolvendo OMS/CQCT, Estado, pesquisadores, organizações da sociedade civil e estruturas de monitoramento.

Simultaneamente, a análise territorial evidencia uma rede agroindustrial, formada por agricultores, empresas, unidades de processamento, cidades, infraestrutura e fluxos globais. Ela não se confunde com a rede estratégica empresarial, embora esta exerça grande influência sobre sua organização.

Finalmente, aparecem redes de transição socioambiental e territorial: agricultores, agroecologia, cooperativas, organizações da sociedade civil, universidades, extensão rural, PAA, PNAE e outros circuitos de produção e comercialização.

A questão central deixa então de ser simplesmente quem vencerá o confronto entre duas redes? Torna-se necessário perguntar quais redes ampliam ou restringem a autonomia dos diferentes atores e quais relações se estabelecem entre elas.

Essa mudança é coerente com o paradigma da complexidade. Ordem, conflito, dependência, autonomia, concorrência e cooperação não são necessariamente fenômenos excludentes. Podem coexistir no mesmo sistema e transformar-se reciprocamente.

Considerações finais

Três décadas depois das primeiras pesquisas, algumas mudanças são inequívocas. O controle do tabaco adquiriu institucionalidade nacional e internacional; a prevalência do tabagismo caiu historicamente no Brasil; a sociedade civil ampliou sua capacidade de advocacy e monitoramento; e as estratégias empresariais passaram a ser objeto sistemático de investigação.

Outros elementos, entretanto, apresentam notável continuidade. O Brasil permanece profundamente inserido na cadeia mundial do tabaco. O sistema integrado continua estruturando relações entre empresas e agricultura familiar. A diversificação produtiva permanece um desafio, e sua existência nominal não significa necessariamente transição para além da fumicultura.

O aparente paradoxo brasileiro — redução do tabagismo e permanência da potência produtora e exportadora — deixa de ser paradoxal quando observado pelas redes. Consumo, produção e comércio internacional obedecem a dinâmicas relacionadas, porém não idênticas.

A perspectiva territorial acrescenta outra conclusão. Não basta oferecer uma cultura agrícola alternativa. A dependência está associada a crédito, assistência técnica, tecnologia, comercialização, conhecimento, infraestrutura e garantia de compra. A transição exige, portanto, a construção de redes alternativas suficientemente consistentes para sustentar novos modos de vida.

Nesse sentido, a distinção entre racionalidade instrumental e substantiva continua atual, desde que não seja interpretada dicotomicamente. Eficiência econômica e viabilidade produtiva são indispensáveis, mas precisam ser contextualizadas por critérios de saúde, autonomia, sustentabilidade, reciprocidade, qualidade de vida e desenvolvimento territorial.

Talvez esta seja a principal transformação conceitual proporcionada pelo percurso de três décadas. Partimos do confronto entre uma rede estratégica e uma rede multifragmentária. Chegamos a uma ecologia complexa de redes, marcada simultaneamente por poder corporativo, regulação pública, cidadania, dependência econômica, territorialização, inovação, resistência e possibilidades de transição.

A pergunta formulada no início da pesquisa, portanto, não perdeu atualidade. Apenas se tornou mais complexa: como ampliar a cidadania e a autonomia diante de redes empresariais que, ao mesmo tempo que são crescentemente reguladas, demonstram elevada capacidade de adaptação econômica, política e territorial?

Referências

(1) FACCIN, Carolina Rezende; SILVEIRA, Rogério Leandro Lima da. Rede urbana e divisão territorial do trabalho: uma análise das cadeias do tabaco e da avicultura na Região dos Vales-Rio Grande do Sul. Caderno de Geografia, v. 31, n. 67, p. 1051-1077, 2021.

(2) BRASIL. Instituto Nacional de Câncer (INCA). Prevalência do tabagismo. Rio de Janeiro: INCA, atualização 2026. Dados do Vigitel Brasil 2006-2024.

(3) SINDITABACO. Panorama das exportações de tabaco: exportações 2024 e 1º trimestre de 2025. Apresentação à Câmara Setorial da Cadeia Produtiva do Tabaco, Ministério da Agricultura e Pecuária, 2025. Dados MDIC/Comex Stat.

(4) WHO FRAMEWORK CONVENTION ON TOBACCO CONTROL. A perspective on the Brazilian National Program for Diversification in Tobacco Growing Areas. Knowledge Hub for Articles 17 and 18/Cetab-Fiocruz, 2024.

(5) WHO FRAMEWORK CONVENTION ON TOBACCO CONTROL. Article 17: study visit to examine Brazilian alternative livelihoods. Geneva: Convention Secretariat, 2016.

(6) WHO FRAMEWORK CONVENTION ON TOBACCO CONTROL. Why is Article 17 so poorly implemented – and how can Parties overcome that? Knowledge Hub for Articles 17 and 18, 2024.

(7) WHO FRAMEWORK CONVENTION ON TOBACCO CONTROL. Brazil – Articles 17 & 18 of the WHO FCTC. COP10 side event, 2024.

(8) BRASIL. Instituto Nacional de Câncer (INCA). Dispositivos Eletrônicos para Fumar (DEF): dados e números. Rio de Janeiro: INCA, atualização 2026.

(9) ACT PROMOÇÃO DA SAÚDE. Índice de Interferência da Indústria do Tabaco no Brasil 2025. Rio de Janeiro: ACT Promoção da Saúde/Cetab-Fiocruz, 2025.

(10) BOEIRA, Sérgio Luís. Indústria de tabaco e cidadania: confronto entre redes organizacionais. Revista de Administração de Empresas – RAE, v. 46, n. 3, 2006. [O artigo resulta da pesquisa de doutorado e formula a contraposição entre rede estratégica e rede multifragmentária.]

(11) BOEIRA, Sérgio Luís; JOHNS, Paula. Indústria de tabaco vs. Organização Mundial de Saúde: um confronto histórico entre redes sociais de stakeholders. INTERthesis, 2007. [O artigo atualiza a pesquisa anterior diante da CQCT e destaca o papel da sociedade civil e da ACT.]

(12) ROVER, Oscar José; BOEIRA, Sérgio Luís; BIROCHI, Renê; FOLLMANN, Tânea Mara. Modos de gestão para a diversificação produtiva em regiões produtoras de tabaco. Revista Brasileira de Gestão e Desenvolvimento Regional, v. 13, n. 2, p. 177-201, 2017.

(13) SILVEIRA, Rogério Leandro Lima da. Complexo agroindustrial do fumo e território: a formação do espaço urbano e regional no Vale do Rio Pardo – RS. Tese (Doutorado em Geografia Humana) – Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2007.

(14) SILVEIRA, Rogério Leandro Lima da. Rede e território: reflexões sobre a rede agroindustrial do tabaco, circuito espacial de produção e círculos de cooperação na Região Sul do Brasil. Caderno de Geografia, v. 26, n. 47, 2016.

(15) HILL, Sarah E.; JOHNS, Paula; NAKKASH, Rima T.; COLLIN, Jeff. From silos to policy coherence: tobacco control, unhealthy commodity industries and the commercial determinants of health. Tobacco Control, v. 31, n. 2, p. 322-327, 2022.

(16) GUERREIRO RAMOS, Alberto. The New Science of Organizations: A Reconceptualization of the Wealth of Nations. Toronto: University of Toronto Press, 1981.

P.S.: Usei a IA GPT 5-6 Sol na busca e organização das informações, e na elaboração da ilustração do texto, que foi concebido, editado e revisado por mim.